[文章]：大型水库工程研讨会综述3

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水电的出路2

　　丘吉尔（华盛顿国际能源集团）的论文探讨了水电面临的问题和出路。本综述所收的论文《水电——朝阳产业还是夕阳产业》也是丘吉尔所做，是本文的姊妹篇。
　　引言
　　在国际上，水电正处于困境。水电遭受环保组织的责难，特别是大型水电；水电面临其他能源的竞争，如天然气，周期短，造价低，有优越的短期效益；水电越来越难拿到优惠的政府投资。在这种情势下，水电的前途受到质疑，这是事情的一面。然而，水电还有光明的一面，特别是在发展中国家。８０年代建造的大型水电，有三分之二是在发展中国家。它们对电力的需求一直在迅速增长，还有许多优良站址还没有开发。水电利用的是本国再生资源，不像化石燃料（煤油气）那样，要么靠进口，要么本身就是宝贵的换汇资源，所以备受发展中国家的青睐。此外，比起火电来，水电还具有管理成本低、运营简单等优点。
　　水电的问题不是有没有前途，而是如何走出困境，迎接前方的挑战。
　　增长的电力市场
　　据世界能源理事会偏于保守的估计，1990年～2020年，世界能源需求量将要翻一番。增长的大部分是在发展中国家。
　　水电又能满足多少需求呢？世界能源理事会的估计是年发电量从90年代的２万亿度到2020年的５万亿度。这个数字还不包括小水电。环保组织更为保守的估计也认为水电的年发电量可能达到4万亿度。以目前的负荷因数计算，上述对发电量增长的估计要求世界水电总装机容量从1986年的6800亿千瓦增加到2020年的22000亿千瓦，年增长率为４％，相当于70年代和80年代的一半。可开发的水电利用率从10％增加到30％。
　　需要注意的是，以上预估是基于以下前提：第一，远距输电技术持续进步，低水头电站的效率提高，以适应站址越来越偏僻、越来越远离用电市场的趋势；第二，今后25年，新建水电容量的一半将位于中国、印度和巴西这三大水电王国，它们具有巨大的市场。水电潜力的另一半则在非洲，但那里的市场有限。如果非洲国家继续依赖进口电力，那里的水电潜力就开发不了多少。
　　不大友好的氛围
　　十年不到，水电的名声一落千丈，这个曾被誉为最有环保优势的能源现在成了众矢之的。对水电的批评有没有道理呢？
　　从有些工程来看，可以说有。水库的环境和社会效应，特别是移民，在发展中国家的记录历来很不怎么好。工程的业主、施工和投资各方都把这类问题交给政府管，而许多国家的政府又没有能力管好。
　　将来怎么样？对环保和移民问题重视起来，是否就能消除水电的恶名呢？有这种可能。
　　水电工程在这些国家的问题大都与它们过去的不发达状态有关。有些问题的根子在产权不明，人权不彰，又没有体制保障。有些问题的根子则在管理资源的缺乏。这些都是大环境的问题，不是工程本身能解决得了的。
　　有时候，体制的缺陷可以花钱克服。如，中国的180万千瓦的小浪底工程涉及18万人口的迁移。1994年世界银行拨给5.7亿美元作为工程投资的一部分，用于支付征地移民费用的1/5。这种附加费用会降低工程的收益率，不是什么时候都用得起的。
　　在国内外的压力下，多数国家的政府同意要顾及环保。不过，许多国家缺乏相关的管理能力。不意识到这种局限性而盲目规划，造成工程后的巨大开支。如哥伦比亚５６万千瓦的瓜塔培２期水电工程，由于工程业主和世界银行都没有预见到移民的复杂性，工期拖延了三年，工程耗费翻了一倍还多。工程的拖延，使水库延期蓄水，给业主造成了相当于一整年发电量的损失。
　　改进责任机制
　　工程在规划和施工阶段中责任界限不明，使水电在处理环境和社会问题上记录不佳。公众的看法是这样，实际情况也是这样。
　　在多数发展中国家，水电工程是由政府机构垄断的。它们的应变能力很差，也不敏锐。它们既不受商业法则支配，也不受公众监督。它们没有作为服务对象的客户，有的只是作为施舍对象的子民。在水电工程建设中，它们不重视环境和社会问题，只看见技术问题，也只懂技术问题。
　　资金和其他方面的压力迫使政府进行改革：私商投资，法规开放，电力市场引入竞争，系统管理，输电服务，取消垄断。这样由能源私有化和公众关注所形成的新体制，才比较能够负得起责任。
　　移民工作很差，造成工期延误，会影响投资者的收益。那么就可能把投资吓跑。世界银行对1970年～1990年间完成的８０多项水电工程所做的研究表明，移民费用在工程预算中所占不小，也是导致投资突破的重要原因之一。移民费用平均占预算的１１％，最高达２２％。移民费用平均超支５４％。移民对工程造成的间接损失可能就更大了，例如移民导致的工程延误而造成的损失。政府要能够妥善处理环保和社会问题。目前，开发商和投资商正处在国内外环保组织的火力之下，政府如果不能采取措施取信于民，开发商就会望而却步。
　　形象问题
　　水电的形象与公众的观念有关。大家对环保和社会效应的重视程度提高了，对水电的期望也相应地提高了。相对于理想状态，水电的形象就显得落伍了。
　　但水电的有些问题是不能拿观念改变来推脱的。水电工程的耗费往往超出预算很多。７０年代和８０年代完成的８０项水电工程中，有3/4突破预算。超支２５％以上的有一半，超支５０％以上的有３０％。
　　引起超支的客观原因：意外的地质状况，经费延误，移民问题等造成工期拖延而增加成本。主观原因：管理不善，施工有误。 这与管理层和工程人员的水平和经验有关。
　　结果，水电工程被看作是不可靠、高风险的项目。在私商投资成为趋势的情况下，对水电的投资就越来越乏人问津。不愿对水电投资，还因为大家认为水电工程成本难料，收益难靠。再者，水电工程的投资周期也太长，夜长梦多，增加了不定因素。
　　此外，对电力需求的预测，误差太大。世界银行对1960～1985年间的预测做了分析，发现有3/4以上的预报都过于乐观。时间越长，误差越大。这对于工期特长的水电尤其要命。
　　发展中国家历史上普遍存在的体制问题，也为水电的发展带来了不利因素。政府作为所有者发起工程，其代表机构一般却不做规划、设计和施工主管；责任分散，很少引入私商，降低成本。
　　怎么办
　　金融机构、环保组织和电力部门都想解决这些问题，但最终都碰到体制性的障碍。
　　解决“人”的问题 为制衡政府在移民问题和其他社会问题上的弱点，可能有必要赋予当地社区以一定的权限。
　　电力部门和政府机构的职责是保证用于移民的资金到位，而不是决定每一块钱应当怎样花。迁移补偿费为什么不可以直接交给个人或社区呢？在很多发展中国家，个人产权不发达，应以社区为单位。
　　如果水电工程需要迁移某个社区，应估算出迁移补偿费，把补偿费交给社区负责人，让社区自己决定买什么，给谁买。土耳其允许每个移民从规定的服务项目和补偿项目目录中自行选择。
　　如果社区领导人能力差，政府、投资方和工程承建方当然可以多管一些。即使在这种情况下，也应当用商业方式办事，避免沿袭家长式的行政命令。
　　只要可能，就应当发挥地方参与的作用。水电建设业应当在全世界推广参与制。
　　政府有责任让公众认识到工程确是解决实际需要的有效措施。这个过程可能慢一些，困难一些，但从最近几个工程的经验来看，这是取得成功的不可缺少的基本要素。智利４５万千瓦的潘戈工程，政府与各方相关群体达成迁移问题协议，是取得私商投资的关键。一个政府如果不愿意、不能够开展这种对话，私商就没有必要冒这个险投资。
　　改善水电名声 水电建设业要注意自己对成本估算和施工的记录。记录不佳，使水电蒙受高风险这一名声之冤。后果是：找投资不易。
　　要改进规划，提高施工效率。但根子还是在电力系统和水电部门的体制。只要工程是政府工程，就总有耗资高，质量差的危险。
　　要想改进，就要把办事方法变一变，责任要明确。凡是决定建什么工程、什么时候建、谁来建、如何建的一方，要对最终结果负责。工程设计方，在设计中要对地质意外情况留出足够的余地，出了问题，要承担经济责任。一言以蔽之，就是要把电力作
　　为商品对待，受市场法则支配。只要存在“软”预算——即由公家承担风险和损失，就没有激励。如果股东不会因为工程业绩不佳而赔本，改进是不大可能的。哥伦比亚、印度和危地马拉最近的几个工程，工程收益的较大部分要取决于工程是否按期完成，是否在预算内。
　　技术进步
　　水电面临着其他发电技术的竞争。短短几年，使用天然气的燃气轮机已发展成为发电的主要技术。与水电相比，其物理和经济特点几乎正相反：投资小，预估精确性高，工期短，运行成本高。在天然气供应充足，价格低廉的地方，水电很难与之竞争。
　　当然，天然气也不是哪儿都有。水电在很多地方还是与煤电和油电竞争。跟这两位老兄比，水电还是蛮有优势的。一是环保好一些，二是属于本土资源。在一些大国，如中国和印度，电力需求很大，所有的能源都得用上。
　　新技术也能帮助水电在未来扩充地盘。如用于低水头和小电站的水轮机，效率不断改进，那么，就可以在很多地方发展对环境害处少而效率高的水电。用于大型水轮机的变速发电等新技术，可以使现有电站升级、扩大，或开发新电站。远距高效输电新技术，可以使因距离遥远而不宜建站的地方成为可以开发的站址。
　　迎接未来
　　水电目前的困境，迫使政府进行体制性的改革。其中主要的举措是引进竞争，私营所有权，以及私商投资。
　　仍然有人认为将来的水电还是要靠公家投资，甚至说，私营力量建不了水电站。
按当前（９０年代中期）做事的方法，这种说法没错。高比重的私营资本是留着给那些规划可靠、环境公害小、风险低的工程用的。工程由公家包揽的情形仍在持续，特别是在发展中国家。这将招来更多的批评，减弱水电的长远竞争力。
　　我们需要新的公私合作模式。私方要对全工程承担很大责任；作为回报，私方可以在项目选择、设计、施工和运营方面，有很大的权限。政府方面则要对电力部门进行改造，使其成为参与竞争的企业，受商业法则支配；作为回报，政府方面可以少出钱。在过渡时期，政府拨款和担保还是很重要的。这只应是临时措施。一旦工程站得住脚，政府拨款就可以减少。

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2.据Meeting Hydro's Financial and Developmental Challenges,by Anthony Churchill of Washington International Group 编译。