[转贴]：中国乡镇的不可承受之重

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中共国务院副总理温家宝指出，中共机构改革未臻全功，「吃皇粮」人员增长失控，导致国家与地方政府财政不胜负荷，未来中国新政府上台后将继续进行机构改革，特别是要把乡镇机构精简下来。然而，其中值得关注的是为什么税费改革后农民负担仍居高不下，而且乡镇机构膨胀与乡镇政府财政持续恶化呢？这恐怕不是一个单纯简单的机构臃肿问题。事实上，机构膨胀与农民负担加重，不仅涉及制度性设计；同时也涉及乡镇政府财权与事权不对称分配；及中央／地方政府财政资源长期分配不当的问题。


首先，就制度性设计来说，中国的县乡政治体制自实施人民公社体制以来即是一种「压力型体制」，所谓「压力型体制」系指「一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超，完成上级下达各项指针而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系」。因而政府得以将其经济发展的硬指针分解下达，从县到乡镇，再从乡镇至村，最后由村将每一项指针落实到农民。这种「经济承包制」进一步演化成「政治承包制」，上级政府通过与基层政权或自治组织签订「目标考核责任书」，将任务、指针层层分解下达，例如农村税费征缴任务、征粮及计画生育。这种体制经常运用「一票否决制」方法对下级进行「目标考核」来决定下级的政绩、经济效益、升迁，形成自上而下的压力支配，下级组织必需严格按照上级的意图行事。


进一步言之，上级政府以「目标责任制」此种绩效评价形式传达给下级政府贯彻执行，并要求下级政府建立与之对应的组织结构，上下级政府间的「目标同构」导致两者间「组织结构同构」，这种「同构」结果使得基层政权组织机构膨胀与人员超编不断地扩大。故乡镇政府做为政权体系中最基层的行政机关，需要对上一级国家行政机关负责，接受其领导及报告工作进度，完成上一级国家行政机关交办的各项任务。正因要贯彻完成国家的法令、法规与政策，特别是要按期完成上级政府交办的事项，造成乡镇政府必需聘雇更多工作人员加强执行导致基层政权机构日益庞大。


其次，乡镇政府在财权与事权分配上并不相称。乡镇政府属于国家政权组织，乡镇干部的薪资理应全由国家财政挹注支出。但事实上即使编制内人员，乡镇财力亦不足以支付而须仰赖农民共同承担。农民上缴的乡统筹费依制度设计本应专款专用于乡村两级办学、计画生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等农办公助事业，却用之于乡财政供养人员的工资支出。犹有甚者，县级各部门精简机构、分流人员、安排大中专学生和退役军人，其庞大行政事业费支出亦由农民负担；属于乡级政府二级机构的「七所八站」基本上是上级政府部门下设机构，其人事权、编制在上级但工资却由乡镇政府承担。据学者估计，需由农民共同负担的乡镇政府干部在一百人至二百人左右，甚至有些乡镇高达四百人，超过正式编制几倍甚至十几倍。乡镇政府承担大量以其预算收入水平不相称的职能，上级政府着重制订政策，基层政府却需负责筹措经费来源，上级委托乡镇执行的政策并没有附带财政拨款，如此便形成乡镇政府财政恶化、紧缩，但其机构职能却增加的矛盾现象。


最后，分税制导致乡镇财政困境。一九九四年实行分税制改革后，乡镇财政反而日益掘据，乡镇财政总体上首次出现赤字，即使在一九九六年又转为结余，但平均结余水平大大低于一九九四年以前，乡镇财政能力的弱化导致低水平的公共产品与服务供给。这是因为分税制财政体制改革当中，中央将主要税种增值税的七十五％划为中央收入，留给地方的只是一些增收成本较高的小税种，这虽然强化了中央政府的财政能力，但乡镇政府的财政能力则受到严重削弱，特别是经济不发达的乡镇。而分税制后原己恶化的乡镇财政，复因推动税费改革，导致乡镇财政收入减少，原本经费不足的乡镇政府难以维持正常组织运作，则另以新的「费」方式向农民汲取增加其负担。


中国乡镇机构膨胀与农民负担加重，除了政治体制设计不恰当外，还涉及地方政府事权／财权是否相对称的问题，及政府间财政资源分配是否公平合理的问题。因之，中共新领导人如果没有更深地思虑及制度设计与分权问题，单纯只是想从削减基层公务人数与推行税费改革恐将仍然无济于事，最终还是再次陷入「膨胀－精简－再膨胀－再精简」的改革历史困境中。


（作者为台湾政治大学法学博士，大叶大学兼任助理教授）