[文章]：《实施意见》加速水管体制改革

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摘 要 水管单位是水利行业基层单位的主体，必须加速改革的步伐。由于水管单位公益性行为和经营性行为互相交织，这就使水利工程管理体制改革成为水利行业体制改革的难点。因此，我们在学习、贯彻水管单位体制改革《实施意见》时，要结合水管单位的实际情况研究分析，狠抓难点。

　　关键词 体制改革  实施意见  水管单位

　　我国加入WTO，进一步加快了向社会主义市场经济体制转变的步伐。由于水管单位公益性行为和经营性行为往往交织在同一水利工程的常规运行之中，水利工程管理体制改革成为水利行业体制改革的难点。党中央、国务院领导非常关心水管单位的体制改革，经过一年的调研，国务院办公厅于2002年9月17日以国办发〔2002〕45号文件颁发了《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《实施意见》）。文件为我国水利工程管理体制改革提供了法规性依据。

　　一、认真学习《实施意见》，全面理解精神实质

　　学习《实施意见》，除了要加深对水管体制改革的必要性、紧迫性、目标及原则等方面的理解和认识外，特别是要掌握有关的内容和措施的精神实质。通过学习，笔者以为《实施意见》所明确的内容和措施的主要精神实质可以归纳为如下几个方面。

　　1．明确分级管理，做到各司其职

　　体制本身的含义就是指国家机关、企事业单位机构设置、管理权限划分的制度。水管体制改革就是对现行水利工程管理的机构设置和各相关部门职能配置的再调整，使其能达到改革所设定的目标。《实施意见》在改革的内容和主要措施上第一条就提出“明确职权，规范管理”，旨在通过改革实行分级管理，明确各级相关水利部门在水利工程管理中的管理范围、管理内容及管理职责，做到各司其职。

　　2．明确单位性质，实施分类管理

　　由于水利工程的功能不同，服务对象不同，投资的经济收益要求不同，造成了水管单位的经济运行机制不同，水管单位的性质也不同。《实施意见》按水利工程的功能不同，明确地将水管单位划分为四种经济收益状况、三大类和两种单位性质（见图１）。




图1  水管单位分类

　　3．明确改革措施，事企区别对待

　　《实施意见》提出水管体制改革的主要措施可以归纳为如下几条：

　　（1）在体制改革方面

　　① 单位定性，事企分开，区别对待。即按水管单位功能和经济收益情况，核定单位性质，明确运行方式。

　　② 事业单位，人员定编，职工定岗。即对明确为事业性质的水管单位核定编制，不再将非运行管理岗位纳入定编范围；事业人员竞争上岗，实行聘用制。

　　③ 企业单位，明晰产权，保值增值。对明确为企业性质的水管单位要认真清理资产价值，界定资金来源，明晰资产权属，推进法人治理结构，建立现代企业制度。

　　（2）在运行机制方面

　　① 推进管养分离。将水利工程的维修养护从（事业性质的）水管单位剥离出来，人员企业化、资金项目化、业务市场化。

　　② 规范财政支付。各级公共财政对各级事业性质水管单位的公益行为负责。各级财政对纯公益性水管单位全额负担；对事业性质的准公益性水管单位实行划分公益，经营两种行为，实施公益行为的经费由财政支付的政策，采取动态核算，适时调整补贴。

　　③ 合理制定价格。建立合理水价形成机制，对经营性的供水、水电价格要按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则核定水价（电价）。确保经营性水管单位合理的运行成本补偿和经营投资人合法的收益（利润）。

　　4．明确经费渠道，确保人员安置

　　改革的可行与不可行关键是要解决好经费落实和人员安置两大问题，《实施意见》对这两方面都提出了如何落实的具体措施：

　　（1）经费渠道方面（见图2）




图2  各类水管单位经费渠道


　　（2）人员安置方面

　　① 分流人员。安置的主渠道为开展多种经营、剥离水管单位所属的社会职能机构。

　　② 落实社会保障。参照国家对转制科研机构、工程勘察设计单位规定。

　　③ 税收扶持。安置分流人员兴办的多种经营实行税收优惠政策。

　　二、努力贯彻《实施意见》，积极做好基础工作

　　《实施意见》是水利工程管理体制改革的纲领性文件，要想在3到5年的时间内建立起符合国情水情和社会主义市场经济要求，充满生机活力的水利工程管理体制和运行机制这一目标，关键是要全面贯彻落实这一纲领性文件。要贯彻落实好国务院体改办制定的《实施意见》，很重要的是要做到相关部门配合，基础工作配套。

　　1．相关部门配合

　　水行政主管部门——是推进和实施改革的主管部门，要全面推进改革，协调处理好改革中与相关部门的有关事项。

　　编制、人事部门——要为公益性和准公益性的水管单位确定事业单位的机构建制，核定人员编制。

　　财政部门——要调整公共财政支出结构，为纯公益性和准公益性水管单位的公益经费支出提供保障。

　　计划部门——要在非经营性资金中注意安排必须的公益性和准公益性水利工程更新改造项目。

　　物价部门——要推进水利价格改革，按市场经济体制下商品定价法则，核定合理的水价、电价，并适时调整水价、电价。

　　劳动社会保障部门——要妥善安置水管单位分流人员，落实社会保障政策。

　　税务部门——要为安置水管单位分流人员兴办的多种经营、依法提供优惠的税收待遇

　　工商部门——要给定性为企业的水管单位和剥离出水管单位的维修养护企业、经营单位办理工商登记，发给经营执照，规范、培育水利维修养护市场。

　　2．基础工作配套

　　水利工程管理体制改革的推进，还必须完成几项具体的基础工作。

　　一是要由水利、人事、财政部门先期制定出《水利工程管理单位定岗标准》。

　　二是要由计划、水利、财政部门共同制定出《水管单位性质分类办法》，以确定水管单位的性质和准公益性水管单位的公益运行成本、经营运行成本占总运行成本的比例，做到分类科学，定性准确。

　　三是水利、财政部门要制定与财政体制相匹配的水管单位分级管理范围的划分原则，以明确各级财政应承担公益性支出的具体范围和对象。

　　四是水利、财政部门要制定《水利工程维修养护定额标准》《水利工程管理单位维修养护项目、经费管理办法》，实事求是地安排工程维修养护项目经费，以确保水利工程正常运转和性能可靠。

　　五是水利、物价部门要尽快出台《水利工程供水价格管理办法》，以确保水价符合市场体制下商品定价法则。

　　六是各省（直辖市、自治区）要尽快按《实施意见》结合本地实际出台可以操作的《实施办法》或《实施方案》，因地制宜，努力推进。

　　三、狠抓水管体制改革的难点，全面推进改革

　　我国水利工程存在着工程的多样性、功能的复合性，水管单位性质的综合性，水利工程投入的二元（国家＋农民投劳）性，各地财政体制也不尽相同。加之《实施意见》只能是纲领性文件，对有些问题不可能过细交代，在具体操作时可能出现一定的难度和难点，要进一步研究和探讨的问题主要有：

　　1．“谁受益、谁管理、谁负担”的理性认识和在分级管理中应如何分级的问题

　　长期以来对待水利工程管理提出了“谁受益、谁管理、谁负担”的口号，这是国家及各级政府计划经济时期国家财政中央和省集中比例较小，将其应承担的公益行为层层下压的理论支撑。例如七大流域的干堤及其控制性建筑物是谁受益的问题？习惯的说法是：流域机构说是各省受益，各省说是各地级市受益，各市说各县受益，最终是延伸为各村的每个自然人和流域内各企事业单位受益。因此工程建设投资，管理运行经费也按这一理论层层下压至由农民“两工”和向各企事业单位筹资负担。直至1997年11号台风天文大潮和’98洪水后，江苏各地的长江堤防达标建设经费中由农民“两工”筹资筹劳的部分依然达到约占总投资额的50％～70％。江苏将长江堤防的管理运行经费也是层层下压至县，绝大部分县限于财力，难以落实，最终还是落实到由农民出工、出资来解决。加入ＷＴＯ后，我国推进了财政体制改革和农村税费改革，从2000年起，江苏农民不再承担“两工”。长江堤防所保护（受益）的自然人、工厂企事业单位提出：“我们是纳税人，已向当地（县、乡）税务部门交纳了国家规定的税赋，受长江防洪工程保护所产生的收益，实际上是各级财政的收益，财政应对公共支出负责。”按我国现行财政体制，县交省、市，省交中央，层层上交，多级分配，直至形成国家财政。七大流域干堤及建筑物属国家级的水利工程，相关建设、维修养护及管理运行费用应由谁负担？这就很清楚了。当然，应由省管的工程和应由市管的工程也同样可以类比参照。此外，还由于财政体制的问题，也造成市、县两级分级管理的难度，例如市和县两级水利工程的分级负担问题，不少县已提升为县级市，其财税体制实行计划单列，直接和省财政发生关系，造成地级市与县级市两级财税分离，因此，跨县的水利工程应由省还是市负担，又是需要研究的具体问题。笔者的观点水管体制改革中“分级管理”应解释为“与财政体制相匹配的分级管理”，凡跨计划单列县级市之间的水利工程应该由省级财政负担。

　　农村实行税费改革后党中央国务院已严令不再使用“两工”，水利工程管理的费用由农村“两工”解决的渠道已堵死，而且国家财政体制改革后，各级财政配置比例也进行了适当调整，中央和省集中的比例略有调增，因此各级财政必须实事求是地承担起本级应该承担的公益性水利工程建设、维修养护及管理运行费用，千万不能再沿袭计划经济时期习惯的做法，将水管单位公益性支出层层下压了。水利部门也应正确界定水利工程是否有跨行政区域的影响，准确界定水管单位所应隶属主管部门的级别，挑起本级行政主管部门应挑起的担子。

　　2．准公益性水管单位经济运行机制和分类问题

　　准公益性水管单位是由于所辖水利工程功能具有综合性确定的。水利工程公益性功能是决定于其服务产品是否属于公共产品而确定的，鉴定公共产品的标准（或者说公共产品的特征）有两个，即非排他性和消费的非竞争性。公共产品的非排他性具有两个方面的含义：一是公共产品在技术上不易排除众多受益人。二是任何人不可拒绝享用公共产品的利益，或者说拒绝享用公共产品是违法的；消费的非竞争性是指某种物品在增加一个消费者时的边际成本（指分配成本而不是指生产成本）为零。公共产品的非竞争性与非排他性中，非竞争性是公共产品的基本属性。《实施意见》对水利工程的公益性与经营性的分类作了一些明确的交待，如纯公益性的是指承担防洪、排涝的水利工程，承担城市供水、水力发电等水利工程为经营性的。这两类比较容易界定。但是《实施细则》对准公益性的功能的阐述是“既有承担防洪排涝等公益任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位”。这里对经营性功能中所列举的功能为“供水”和第三类经营性水管单位中列举的“城市供水”不同，显然，按常规理解“城市供水”系指自来水，“供水”系指水利工程供水，水利工程供水一般指通过蓄、提、引、供等水工建筑物和河道、明渠（也有暗渠的）对农村、城市原水供应。水利工程供水的公共产品属性很强，这种供水与自然水（雨水、蒸发、渗漏等）不可分割，在技术上不易排除众多受益人，其环境用水、生态用水乃至部分生产用水（如区域主体型的农业灌溉用水）受益范围内的任何人是无法拒绝也是不可拒绝的，因防洪及引、排工程的一体性（如水库大坝，沿江涵闸等），其非竞争性也是十分明显的。因此，水利工程供水一般应属公共产品。但我国从１９８４年颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》后实施了低偿供水，使这一供水赋予了部分经营性的性质。但是水利工程供水水费的价格始终难以按市场经济体制商品法则定价（至今《水利工程水价管理办法》未能出台），很难到位，连这次《实施意见》中对这一问题仍然使用的是“逐步理顺水价”的谨慎用语，因此《实施意见》将“供水”定为“经营性功能”必须是在水价到位的前提下才能认定。水价如不能到位，则水利工程供水就不可能成为具有真正意义上的经营性功能，只能仍然认定为公益服务性质。我国绝大部分水利工程，如水库、水闸、塘坝、泵站、河道等都具有水利工程供水功能，因此绝大部分水管单位也都只能定为准公益性事业性质的水管单位。

　　《实施意见》对准公益性水管单位的性质的确定使用了“不具备自收自支条件的定为事业单位，具备自收自支条件的定为企业”的方法。这里“自收自支”的概念没有作出解释，是指完整成本（包括折旧、大修理）的自收自支？还是非完整成本（不含折旧、大修）的简单运行管理费的自收自支？从目前统计的情况来看，占全国80％以上的水管单位绝大部分不可能达到完整成本的自收自支。而如果把非完整成本的自收自支推向企业，这些企业必然导致实质上年年亏损，水管单位的政策性资本折耗必然是年年递增，除国家资本以外的投资者绝无投资兴趣，使这类水管单位仍然是工程老化失修，效益衰减，工程难以为继。因此笔者以为界定准公益性水管单位性质时只能按照现行《水管单位财会制度》所确定的完整成本来确定是否自收自支。

　　3．有关水管单位的资产价值与社会其他企业资产价值问题

　　水管体制改革势必将一些水管单位推向企业，现代企业首要的是产权清晰。水管单位在这方面存在有三个问题：一是水管单位长期以来二元（国家＋群众投工）投入，新中国成立以来农民群众就以其大量的投工、投料、投土地（或极低的价格的土地）参与兴建水利工程，1994年清产核资时，承认了有群众投劳折资资本金，但对1994年3月31日前兴建的水利工程中的群众投工、投料、投土地的仍然采取否定的政策，均定为国家资本金。这样使农民的产权失去了很大的一块。二是水利工程征用土地一般都是以大大低于其他部门征用土地的价格征用的，使水管单位形成资产的价值和资本投入处于和其他行业不等值的水平上，造成了产权不明晰，产品价格不到位。三是兴建水利工程由于投资大、国家财政资金紧，不少是以集资形式向社会摊派的。因此，在水管单位的资本金中有不小的一块是属于其他法人资本和个人资本，长期以来被忽略造成了产权不清晰。笔者以为水管体制改革必须重新对水管单位进行资产重估使其资产价值和其他行业资产价值处于同一水平，并要认真核资，只要有案可稽，不要限定时段，是国家的就确定为国家资本，是农民的就确定为投劳折资资本；是其他法人和个人的也要还其真实面貌。

　　4．水管单位的折旧问题

　　现行水管单位会计制度明确规定，水管单位固定资产必须提取折旧。水管体制改革后，纯公益性水管单位、准公益性水管单位要不要提取折旧问题，需要进一步明确。《实施意见》规定公益性水管单位的“工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排”，显然可以不提折旧。准公益性水管单位的更新改造费用，《实施意见》对同是一个工程的更新改造提出了两个渠道“公益部分的……更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排”，而“经营性部分……更新改造费用在折旧基金中列支”这就带来会计核算和财务管理上的复杂性。一个固定资产同时具有双重功能的，其资产是不可分割的（当然从货币资金的角度上看，又是可以分割的），其折旧是客观存在的。笔者以为仍应执行现行《水管单位财会制度》的规定，照提折旧，对公益部分应由计划部门承担的则按比例由专项资金安排，有关会计核算的账务技术性处理要作出新的规定。

　　5．关于水价问题

　　水价能否按合理的价格形成机制核定，关系到水管单位性质的确定，按WTO绿箱政策和我国当前国民经济的现实状况对水价问题可采取两种处理方法，一是争取水价到位，改对农业灌溉及其他用水户一时不能承受的暗贴为财政明贴，直接由财政贴给用水户，这样“供水”就可以按《实施意见》界定为“经营性功能”。二是水价一时不能到位，则“供水”只能仍然视为“公益性服务”，对有“供水”功能的水管单位就不宜一下子推向企业，待水价到位后再转变其单位性质。

　　6．关于财政支撑难度的问题

　　地方市、县财政不少是吃饭财政，这次按《实施意见》进行水管体制改革，不少又是需财政增量支持的，财政有困难怎么办？笔者以为一是各地要坚决执行调整水利建设资金比例的规定，先解决管理经费，再上建设项目。二是没有出台《河道工程修建维护管理费》的地方要出台，并收齐收足。凡是用其他名义如《防洪保安资金》（如江苏）等变相出台和因此限制出台《河道工程修建、维修管理费》的地方也要调整这些水利收费的使用方向，确保水利工程管理单位的公益支出的安排。三是水资源费又系各级财政预算内资金，未出台水资源费政策的地方要根据水法的规定要抓紧出台；已出台的水资源费的地方适当提高水资源费标准，增收水资源费，补足财政用做对水利经费支撑的渠道。

　　除以上阐述的难点，在实际操作中还会碰到一些，各级水行政主管部门、财政部门必须实事求是地解决才能加速水利工程管理体制改革。