[转贴]：风景名胜区管理体制的思考

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风景名胜区管理体制的思考

　

□ 赵燕菁

　


　　从本质上讲，风景名胜区管理体制的核心问题就是如何在风景名胜区内部不同利益主体之间和地方政府—中央政府之间建立合理的分权和利益—责任机制，而这种机制的形成因为传统的所有权同新的利用方式之间的矛盾以及合法的权利夹杂着部门利益①而变得复杂了 。因此，必须明确权利和责任界定的几个基本原则：⑴管理的权限应当分解，并界定给能够使资源保护与利用效率最大化的部门；⑵管理的权限一定要同所能承担的责任严格对应；⑶要尽量通过市场的补偿机制完成风景名胜区内权利和利益的转移；⑷风景名胜区政府主管部门应成为多元利益中中立的一方。政府是游戏规则的制定者和仲裁者，而不是直接参与者。尽量保持其公正性和可信赖性，是其能否有效执法的关键。

  

1  横向分权：景区内部的利益划分

  

　　风景区内部涉及大量利益，政府的注意力要集中在责任虚置和“责任与利益”严重不对称的部分，而不应将工作的重心放到与其他部门争夺更多的利益上。衡量管理和政策的好坏，不是看是否能从其他部门攫取更多的利益（如门票），而是看是否能改进风景区保护—发展的总体效率。

调查中我们经常听到地方风景区主管部门抱怨景区内利益的流失，抱怨景区内的有些利益主体比政府还富②。此外，农民、宗教部门、旅游部门都在不同程度上继承或获得了风景名胜区的不同权益。由于产权没有明确界定，随旅游事业兴起，风景名胜区衍生出的新价值成为各利益主体激烈竞争的对象。很多部门想方设法通过行政权利的分配，将这些利益转到自己名下③。利益的争夺及其获取方式，是现在风景区内部诸多矛盾的根源。

　　风景名胜区主管部门首先必须明确自己不是利益的争夺者而是协调者。风景区的多样化和多元化决定了建设部门不可能独打天下，但在同时也提供了利用多方面的资源和力量共同保护和开发风景名胜区资源的可能。我们不能仅仅看到其不利的一面，更要看到其积极的一面。

　　首先，风景区内的各利益主体有不同的主管部门，可以从不同的渠道获得资金。这些资金比风景区主管部门获得的投资要多得多④，如果将这些拨款加以合理利用，就有可能舒缓各风景名胜区资金短缺约束，大大加速我国风景名胜区事业的发展。事实上，现在多数风景名胜区投资来源已经多元化，政府所占的比例已经很小（如武陵源、九华山⑤）。此外，在《国家风景名胜区保护法》暂时无法出台的情况下，各个部门编制的法规、条例也是可以充分利用的资源⑥。

　　其次，风景区内各部门从长远利益上来讲没有根本的利害冲突，且不说文物、环保这些风景名胜区事业的“天然盟友”，即使农民、林业部门甚至旅游部门参与风景名胜区的建设，也是有利于当地生产方式从掠夺性开发转向保护性开发，有利于当地向对环境较少破坏的经济结构转变。至于占山为王，划地为界甚至过度开发，主要是由于产权边界不清，统一规划管理不够。只要建立了明确的利益划分和补偿机制，现有的问题多数都会迎刃而解。

　　如齐云山风景区楼上楼景点，通过将农民砍伐薪炭林的权利入股，分享景点的收益，将农民的利益同风景名胜区保护开发结合起来，形成共生的利益关系。此外，很多地方通过门票的分成（齐云山、武陵源），景点专营权的使用和转让，补偿景区内不同利益主体利用风景区资源方式转变后有可能带来的利益损失。这种看似“非正规”的制度安排背后，隐藏着各地根据自己实际情况经过实验形成的制度创新。这些制度往往比我们正规化统一的制度安排更有效（尽管有时这些制度的提出者本人也把这种制度看作暂时不得已的选择）。现代经济学最核心的观点就是现实的选择往往不是一个利益主体的最优，而是各个利益主体之间的均衡⑦。

　　各部门的很多职能是风景名胜区主管部门所无法承担的，例如林业部门的防火、防病虫害方面有长期形成的制度和队伍，拥有其它部门不熟悉的专门技术。旅游部门对游客偏好的了解也远远大过其它部门。利用各部门的专业知识和权威，而不是简单地将他们职能“统一”到建设部门，不仅可以减少部门间的摩擦，而且有利于提高风景名胜区的管理水平。风景名胜区管理主管部门要欢迎，而不是排斥其它部门参与风景名胜区事业。把过多的职能集中到一个部门可能会产生新的权利和责任的不对称，因为风景名胜区管理中的很多责任，建设部门实际上是无力承担的⑧（王凤武， 2000）。

　　有些地区发现同其它部门配合进行专门的管制、监督和检查，会产生更大的权威和管理力度。如安徽省建设厅会同省环保部门对风景名胜区环境质量进行专项检查，取得了很好的效果。

　　为了发挥各方的力量从事风景名胜区的保护事业，风景名胜区主管部门就不但不能卷入风景区内各方的利益之争，相反，还要让出一些不是非建设部门管不行的职能。只要别的部门在某一方面比建设部门干得好，我们就应当把“地盘”让出来。

　　风景区内部管理首先要进行的是内部分权（必要时还要在空间上划界）。要在承认现状利益的基础上，将不同功能和利益主体在空间上和职责上进行划分。这些利益主体包括农民、林业、采矿、旅游、科研、军队等。确定不同的保护、开发强度，如文物、世界遗产、自然保护区、植物园、核心景区等。然后，根据国家的总体利益确定不同利益主体的优先。如根据“保护第一，利用第二”的原则，自然保护区和文物与其它功能发生冲突时，其它功能必须让位给自然保护区和文物保护功能。如果因此使其它利益主体受损，要能够通过一种利益机制使后者获得一定的补偿。

　　风景名胜区行政主管部门主要的功能则是制定法规（包括规划），监督其执行，协调各方的利益关系。如可以通过一定的制度安排将赢利的景区同不能赢利的自然保护区捆绑起来，将赢利的功能同不赢利的公益事业（如环卫等）捆绑起来⑨。

　　相应地，风景区里各个利益的主体（森林公园、旅游度假区，自然保护区，文物部门、军队），也要把自己的角色同政府分开，不能在其范围内行使政府的职权（如规划、工商管理、税务、治安、计生、执法等）。他们是在政府统一管理下有着各自不同利益的经济法人，政府可以通过一定授权，赋予其在一定范围内协助政府执法的权利，但决不能代替政府的职能。现在各个风景区政企不分、政出多门的情况一定要制止。部门行为不能优先于政府行为，不能与政府的法律、法规相冲突（如不能用森林公园规划、旅游规划代替风景名胜区总体规划），真正做到“设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理”（国务院，1985）。

  

2  纵向分权：主管部门的职权界定

  

2.1风景名胜区的管理权分解与界定

　　风景名胜区的管理权应当怎样分解，并分别界定给从地方到中央的那一级政府？对于这个问题，不同级别的风景名胜区答案不同。对于大多数国家级的风景名胜区来说，主要的管理权可以分为监督指导和实际操作两大部分，其中的关键是实际操作的层次应当确定在哪一级。

　　根据调研小组的实际考察，我们认为国家级风景名胜区管理的执行主体应以省级和县级之间的市（地）级为主（包括直辖市），理由是：

　　⑴国家级风景区带来的利益（旅游收入、名气、就业增加、工商税收）大多体现在这个层次；

　　⑵是国家级风景名胜区，尤其是区域性基础设施的投资和受益主体；

　　⑶国家级风景名胜区的范围往往跨越数县，这一级上进行协调效率最高，力度最大⑩；

　　⑷风景名胜区管理的重要动力机制之一就是风景名胜区之间的竞争（Qian, Y. And Wingast, B. 1994）。在这一级政府同时拥有两个以上国家级风景名胜区的积率较小，因而全国性竞争带来的激励的效果也最显著；

　　⑸现有国家的法律（如《规划法》、《土地法》）将许多权利（如两证一书）赋予这一级政府，其执法的地位最清晰；

　　⑹这一级政府有完整的组织和资源行使风景名胜区的具体管理职责。相比之下，省和中央一级都只是行业管理性的，无法对风景名胜区进行有效的直接管理。

　　由于中央政府无论在组织上还是财务上都不具备对全国大多数国家级风景名胜区进行监督的能力，因此必须授权省政府建设主管部门对国家级风景名胜区的规划编制和执行情况进行监督和指导。

国家风景名胜区主管部门负责国家级风景名胜区的审批和取缔、总体规划的审批（包括确定各风景区的法定容量）、行业法律法规的制订、风景名胜区的分等定级等。要尽量利用社会上有公信力的组织和个人参与上述职能的履行。

  

2.2  风景名胜区的法律地位

　　1985年的《风景名胜区管理暂行条例》第五条规定“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构。”正是因为这一条，使得风景名胜区的管理机构比目前其它各种旅游区、森林公园、自然保护区都要来得健全和强大（王凤武，2000）。

　　根据本次调查组了解到的情况，除了少数管理机构虚设和缺失的外，主要有政府和经政府授权的事业单位两大类（江小群、蔡力立，2000），这两大类型的管理模式中存在着“法律地位和高效率管理”不能两全的冲突:设立政府“执法地位明确，能调动多种行政管理手段”，缺点是“完全等同于一般的地方政府，设置了大量与景区无关但是一级政权必设的机构和人员，景区政府社会职能过多，财政负担沉重，存在景区管理职业被逐渐冲淡的倾向”。设立政府授权下的事业单位，优点是“机构相对精简，工作重点突出，景区管理的专业和技术特色相对较强”，人员编制精干，财政负担较轻；缺点是没有必要的执法地位和手段，“需要自行解决行政经费差额（甚至完全自收自支）”，采用企业化运作，导致“政事不分、政企不分的问题比较突出，管理的公正性受到质疑，客观上削弱了其应有的政府管理职能”（江小群，2000）。

　　风景名胜区的等级差异、内部构成和地理特征上的多样化（蔡力立，2000），使得建立统一的管理体制变得根本不可能，但是仍然可以提出一些最基本的原则：

2.2.1国家级风景名胜区一定要设立独立的政府管理机构

　　国家级风景名胜区政府管理机构不能是事业单位，更不能是企业单位，否则国家有关风景名胜区的有关政策和法律就形同虚设。那些认为不需要设立专门政府机构的风景名胜区可以从风景名胜区中剔除或划作另类管理（如名誉性的风景名胜称号）。各风景名胜区之间的差异可以通过人大所授权利的范围调整，如市区内的风景名胜区授权可以少一点，独立的单一功能景区授权的范围可以大一点。

2.2.2风景名胜区的管理机构要尽可能小

　　可以选择的办法有：①可以考虑由市（地）人大直接授权管理，避免建立人大、政协之类为设立而设立的机构。②缩小实际管辖的范围，将权利集中在对风景区影响最大的核心景区。核心景区以外只保留规划权和监督权（核心区的法定范围可以根据事业的发展变化按照规定的法律程序进行调整）。核心区的居民要全部迁走，内部人员身份上均是暂住人口，其法律权利（如县区级选举权）可回到原籍地行使。③要尽量利用城市现有的机构执行风景名胜区的管理职能和法律法规，尽量减少重复性政府机构的设置。④要尽量通过委托、授权、承包等方式对风景区内公用事业进行管理。政府只负责招标、签约和监督。政府要完全退出赢利性行业。随着风景名胜区事业的扩大，可以增加风景名胜区的资金，但要严格控制人员的增加。

  

3  建设部应当管什么

  

　　有限的资源和人力是建设部在相当长的时间内从事风景名胜区保护与发展事业必须面对的基本现实。只有抓住风景名胜区问题的本质，利用一切可以利用的力量（包括市场和风景名胜区内各个利益主体），通过制度创新，才能寻找出最佳的支点，以最小的力量启动庞大的事业。

  

3.1　依法建立高效管理体系

　　接受建设部无法靠自己独打天下的事实，（至少在近期暂时）放弃按照美国国家公园的思路管理风景名胜区事业的工作思路。以规划为核心，通过法律的制定，理顺风景名胜区内有关利益主体间的关系，界定各方产权和交易规则，利用市场的力量，建立起共生的利益机制。近期，应尽快出台《风景名胜区管理条例》和规划的编制、管理的相关规定，将风景名胜区的无序利用纳入有序管理的轨道。只有依法建立起高效率的分权管理体系，才有可能利用各级政府的力量，推动全国风景名胜区事业的发展。

  

3.2　建立并培育国家级风景名胜区的声誉(品牌或称无形资产)

　　通过大规模的宣传和分等评级制度对各风景名胜区进行考核并公布，扩大国家级风景名胜区的品牌价值。实际上，许多地方之所以全力以赴争取进入国家级风景名胜区序列，并非希望从中获得直接的物质上的好处，而是为了争取其中隐含着的巨大无形资产，这一点在旅游市场迅速兴起的今天尤为明显。政府可以通过设立评判的标准，引导风景名胜区的保护与利用。品牌的价值越高，其设立的标准对各风景名胜区引导性就越强（如奥斯卡奖）。

　　在这方面世界遗产组织的一些做法值得我们借鉴。世界遗产组织对世界遗产地没有任何直接的资助，相反评上世界遗产后还要接受更加严格的监督，但世界各国却仍是趋之若鹜。究其原因，主要是进入世界遗产名录可以使其知名度大大提高，在世界范围扩大其品牌价值和相应的无形资产。

　　世界遗产的甄选程序（候选制度）、监督方法（定期监督和举报）和警告制度（列入濒危名单）也值得我们借鉴。建立公正权威的评审制度（如诺贝尔奖的评选）是建立国家级风景名胜区的关键。评选委员会一定要具有权威性（甚至不惜重金聘请世界上最好的专家或与世界遗产组织等权威认证机构挂钩）。

  

3.3  利用社会力量分解和承担有关职能

　　在不扩大或少扩大公务员编制的条件下，利用社会力量（包括国外）建立相关的机构，分解和承担有关职能。如成立权威的国家风景名胜区资源评估委员会，对规划的编制进行评审，对规划的实施进行监督，对申报单位进行评审，提出评审的条件，对现有的风景名胜区分等定级，对违反规划的事件进行调查并提出惩罚建议，推荐进入世界遗产候选程序。利用现有组织（如风景名胜区协会、风景园林协会、中国城市规划设计研究院风景所或大学）进行相关科学的研究、标准制定等。确定各风景名胜区最高的游客数量，发布权威性的旅游信息。

  

3.4  关注国家重大决策对风景名胜区的影响

　　主动利用风景名胜区作为杠杆，使之尽可能处于国家发展战略的中心和各级政府工作关注的焦点，成为国家推动各项事业的有力工具（而不是障碍）。

　　西部地区大多是少数民族地区和贫困地区，同时也是风景名胜资源富集的地区。目前，巨大的资源处于闲置状态，西部大开发为西部地区风景名胜区事业的发展带来了前所未有的机会。同东部地区不一样，西部部分极为贫困的地区有可能通过旅游事业的发展将经济从传统经济转向现代经济，同东部经济建立其直接的分工，形成以旅游业为核心的专业化城市(如三亚等)。同其它方式，相比，旅游经济同西部地区生态脆弱的现实矛盾最小，很可能被证明是推动西部经济可持续增长的催化剂。风景名胜区是旅游业发展的主要载体，这很可能成为建设部支援西部开发提供一个新思路。

　　建设部应当抓住时机：一是主动支持西部（特别是西藏、青海等贫困地区）进行风景名胜区资源普查；二是加速西部地区风景名胜区的审批速度（可以采用特别批准的方式），这一方面等于给西部地区送去了一大笔无形资产（比修几条路之类不可持续的一次性投入更实在），另一方面，将有可能被破坏性开发的风景名胜区及时纳入建设部的主管范围；三是引导东部有能力的企业（如上市公司）向西部投资，将东部的资金和管理经验通过市场的渠道引导到西部地区；四是考虑适当放宽风景名胜区旅游企业上市的条件限制（王凤武、孟鸿雁，2000）。

　　假日经济是建设部可以利用的又一个机会，对风景名胜的高度需求（占假日总需求的78%）使其地位大幅增加，应在加强控制超负荷运行现有风景名胜区的同时，加快新的景区的评审和审批过程；通过宣传（利用媒体组织高水平的命名仪式），推出新的风景名胜区，形成新的热点，改善现有风景名胜区严重不足（只占国土面积的1%），压力过大的局面。联合旅游局等部门成立旅游信息发布服务中心，引导有效率的假日消费。

  

3.5  应关注风景名胜区发展带有共性的问题

　　建设部应关注风景名胜区发展带有共性的问题。例如，在我国资本严重过剩（2000年初已越过6万亿元大关）民间投资不振的时候，许多开发仍在盲目引进外资，导致国内市场的大规模流失。像索道这样的项目，一旦批准上马，立刻就有可能成为风景名胜区的“印钞机”，应当首先考虑立足国内资本，尤其是民间的投资，要帮助地方打通民间投资和风景名胜区建设之间的通道。

　　建设部管理的范围并非越多越好。只要下级部门或其它部门能管的建设部就要主动让出来。现在不怕管得太少，而怕管得太多。惟有将管理限制在必要的范围，抓住几个关键有效的领域进行实质性管理（例如风景名胜区容量控制和规划、批准或“摘牌”审查、鼓励各风景名胜区和各地政府之间的良性竞争），才能够四两拨千斤，推动整个风景名胜区事业的全面发展。

　

作者简介：赵燕菁（1962-），男，1984年毕业于重庆建筑工程学院建筑系城市规划专业，现为中国城市规划设计研究院城市规划理论与历史名城保护研究所所长，曾主持厦门总体规划、三亚总体规划、广州概念规划等多项总体规划、详细规划，参加中国城市化道路、发展普及型轿车等多项大型科研课题。