[转贴]：中央和地方关系未来发展模式思考

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中央和地方关系未来发展模式思考

　一、分权改革和地方政府行为模式的改变  
　　  
　　1980年以来的分权改革，使地方政府获得了广泛的权力，主要表现在：
    1.中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权，包括(1)推行了多种形式的财政包干体制，扩大地方的财权；(2)扩大地方的事权，包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等；(3)在对外开放方面，对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南省五个经济特区，对外开放了上海、天津、大连等一批沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区，开放和开发上海浦东新区等；(4)在调动地方政府发展经济和社会事类的积极性中，注意发挥中心城市的作用。1983年以后，中央相继批准了一批城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限。在地方推行市领导县的体制。   
　　2.1984年以后，中央政府陆续发出了13个文件，包括97条规定，向国有企业下放生产经营管理权力。这种扩大企业自主权的放权措施，虽然中央政府的意图是把权力下放给企业，但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，反而将直接管理升级为面对面的管理，管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力，形成了所谓的产权地方化。美国学者麦金农认为，中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式，它既不同于计划经济，也不同于私有经济。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式。它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物，使地方政府的经济权力大大增长了。  
　　3.非国有经济的迅速增长是1980年以来中国经济改革的一个主要后果，目前，国有企业占国民生产总值比重、资产规模、就业人数等都已经降低到50％以下。非国有经济的发展，往往与地方政府有密切的联系，一个地方非国有经济的发展，往往取决于当地地方政府的政策手段和能力，非国有经济企业也主要控制在各级地方政府手中。  
　　地方政府权力，尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由中央集权体制下的单纯的中央政府的派出和代理机构，转而变成了相对独立的行为主体，这就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极地服从命令，不要独立思考，不要独立行事，出了问题负不起责任的行为模式。1980、1985和1988年实行的财政改革，以地方财政包干为基础，也就是说地方政府在完成了承包合同规定的上缴中央税金之后，基本上可以支配本地资源，地方财政收入的增长，取决于地方政府组织经济发展的成就和地方经济的增长。随着投资审批权等经济权限的下放，地方政府又成为自筹投资的主要组织者和地方经济的活动的主要决策者和管理者。现代经济学表明，利润分享、剩余价值归企业家所有是经济效率的源泉。现代管理学也表明，权力分享和责任分担能够有效地提高管理效率。正是地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空间的扩展，以及发展地方经济，增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海，各显神通的局面，有力地推动了地方经济的发展和市场经济体制的建立。  
　　在经济权力下放和市场化的过程中，地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在中央集权的计划经济模式下，虽然按照法律规定，党政领导人是由地方民主选举产生，但在实际运作中，省级党政领导人要经中共中央书记处的提名，并经中央政治局同意，才能当选。没有中央政治局的同意和认可，就不可能作为候选人提到人民代表大会或党代表大会的主席团上。省一级其他主要干部，也要经中共中央书记处的批准后任命或当选。在省一级以下的地市县，中共的省委书记、省委常委则严格控制着主要干部的提名或任命。这样，地方政府干部要坐稳位子，并有望升迁，只要对中央表示忠诚，严格执行中央政策即可。中央控制地方，地方控制社会，主要通过意识形态、个人崇拜和政治控制。  
　　改革开放以来，一方面国家旧的控制、动员社会的手段逐渐失效，个人崇拜消失了，意识形态淡化了，政治控制松弛了，国家不得不转而用经济利益为主要手段来动员、控制社会，以最大限度地满足人民的物质文化需求，来换取他们对政策的支持，以经济利益交换政治服从，维护政治稳定。另一方面放权改革的结果，则在很大程度上把这种责任下放到地方官员身上，他们必须有效地发展地方经济，维护和代表地方利益，满足地方人民，首先是地方官僚集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利，才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威，否则就会受到地方舆论的普遍谴责。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，所有地方官员，都必须对经济发展表示充分的兴趣和诚意，找到发展地方经济的方法并取得一定的成就。即使中央从外地调到一个地方的领导，他也必须明确地表示代表地方利益，在发展地方经济方面做出成绩，才能获得认同。而且经验观察显示，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就增大。  
　　实际上，在经济改革和地方政治资源增加的情况下，法定的地方官员民主选举制度开始发挥真正的作用。1992年的省县政府换届选举，在实行差额选举的情况下，中央和地方党组织推荐的候选人在一些地方落选，引起了极大的震撼，其意味是深长的。在新的历史条件下，地方政府逐渐转向通过发展地方经济，为地方人民提供广泛的社会福利，来获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生转化，形成了所谓的“政绩型合法性”。作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的“社会契约”关系，即政府和社会主体为了自己更好的生存，各自向对方提供对方所需要的，来换取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同，对地方现行制度和政策的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的交换性契约，地方社会的同意，成为地方政治运行的重要基础。这种变化的意义是令人振奋的，它说明地方政府官员要能够获得和维持权力，有效地管理地方事务，除了代表中央政府，执行中央政府的政策，还必须维护和发展地方利益。由于改革以后地方经济、财政权力的扩张，地方政府就从中央政府手中获得了越来越多的独立性，而地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方，从单纯的中央政府代理人，转化为更多地代表地方利益，为地方利益与中央讨价还价的相对独立的权力主体。  
　　在地方政府积极推动本地经济和社会发展的过程中，地方之间的经济竞争也在迅速加剧，各地方间对人才、资金、资源和市场的激烈竞争，成为中国改革进程中一种主要的社会现象和主导地方政府行为的一种基本社会要素。哈耶克认为，在不平等的机会和能力分布之下，才会产生利润和企业家活动，才会产生文明过程。中国是一个地域辽阔的大国，东西部、南北方之间发展极不平衡。虽然毛泽东时代采取了加速西部发展，缩小沿海和内地差距的政策，但“向海而兴，背海而衰”的经济格局并未能得到改变。邓小平允许一部分人先富起来的改革战略，使改革不是一下子全面铺开，而是以点带面，逐渐展开。一是允许地方充分发挥主动性和积极性，创造改革模式；二是赋予沿海一部分地区和城市以优惠政策。政策倾斜引起了大规模的社会流动，用脚投票，内地本就短缺的人才、资金和技术大量地向东南沿海开放、开发地区流动，使这些地区在短时期内经济迅速崛起，并因此拉大了内地与沿海的差距。而这种差距所造成的巨大压力，又反过来激发了内地地方政府发展经济的热情和竞争精神。为了争夺经济发展所急需的人才、资金、技术和资源，保护本地工商企业的利润，省与省、市与市、县与县之间展开了激烈的市场竞争。  
　　竞争导致急功近利，使各地大量投资发展见效快的中小企业和加工工业，而忽视规模经济基础产业的发展，以及产业结构的转变。从中国经济长期持续健康发展的要求来看，地方政府在地区经济竞争中急功近利的短期行为，确如人们普遍认识到的那样，妨碍了中国经济的产业结构调整、产业升级和统一的市场秩序的形成。但进一步的研究发现，地方政府在经济竞争中的这种行为取向，反映了市场经济发展的一般规律。市场经济的发展是一个自然演变的过程，是自发秩序不断扩展的过程，而不是理性设计的结果。在经济发展的不同历史阶段，发展的驱动力是不同的。经济学家M.Porter把经济发展划分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段，经济发展的初级阶段，即要素驱动阶段，发展的主要动力是劳动力、土地、矿产等廉价资源，资本积累是靠开发这些廉价资源实现的。例如，在人口密度较大的东亚各国，劳动密集型工业如纺织、服装、制鞋等是经济发展早期的典型的工业。在中国，由国家(中央政府)主导的计划经济向市场经济、由农业经济向工业经济转型和经济起飞的初期，在各级地方政府推动下大量发展起来的劳动密集型、小规模的乡镇企业、个体私营企业，曾经是80年代前期中国经济主要的增长点。一旦市场经济发展到更高阶段，原有的经济模式已无钱可赚，市场主体和他们的行为模式，就会在优胜劣汰的竞争中自然地发生转化，80年代以来乡镇企业在中国经济中的潮起潮落，正说明了这一点。  
　　各地地方政府间的竞争是推动经济发展和制度变迁的一个重要因素。根据经济学家罗小朋的研究，各地区之间的经济竞争是推动产权制度变革和市场化的主要动力。他认为，农村包产到户之后国内市场的发展和地区间竞争的压力，导致私有经济的发展。首先是许多经济落后地区的领导人，由于本地的国营和集体工业显然不是发达地区的竞争对手，在竞争的压力下，就有效排除了政治上的阻力，支持民间的企业家发展私营企业。而地方之间经济竞争的趋势，是私营企业和集体企业对地方经济和财政的贡献越来越大，反过来又促使地方政府对私营和集体企业的发展越来越支持。地方政府在产权体制方面的竞争，是推动微观经济体制改革的最重要的动力。地区竞争还推动了外向型经济的发展。地区间对海外投资的竞争促进了地区间全面的制度竞争。地方政府发现，引进外资是摆脱国有企业经济困境的一个有效途径。它既回避了政治上困难的私有化，又避免了被国内民营经济打败的尴尬前景。引进外资因此成为地方政府又一个政治成本低而收益高的选择。各地区吸引外资在1992年邓小平南巡讲话之后达到白热化。为了适应外资的需要，不得不引入土地市场和资本市场。这样在吸引外资过程中，各地就在土地开发、证券市场、企业股份化等一系列市场制度建设中，展开了激烈的竞争。外资不仅带来了资金、技术和管理，意味着经济增长和就业的机会，同时也带来了国际通行的产权规范的压力。各地政府要赢得外资，就不得不竞相与国际规则接轨，从而把经济改革引向对国有经济的产权制度实行根本性的改造。

    二、地方政府力量护张的社会政治后果  
　　  
　　1980年代以来实行的行政放权和经济市场化改革，是中国现代化进程中影响深远的事件，它的一系列经济政治后果，已经并将继续影响中国经济政治结构的变迁。20年的改革，在推动中国国民经济迅速发展的同时，也推动中国政治体制及作为其运作基础的社会结构发生了深刻的变化。一是非国有经济快速发展壮大，成为中国经济市场化过程中的主导力量，并从根本上改变了中国经济的所有制结构。这种以市场为导向的新兴力量的发展，就要求新的解决问题的方法、规则和制度结构，以保护和扩展他们的经济利益和政治利益。二是经济和社会格局的变化，产生了大量不受政府直接控制的工业、商业、信息咨询、文化和其他各种民间组织，逐渐形成了相对独立的民间社会。这些利益集团在经济政治运行中的影响作用，大大地拓展了公民自由活动空间，增加了公民自由选择的权利，将逐渐构成公民社会的基础。三是地方政府力量的扩张，十多年放权改革的一个重要后果，就是明确的地方利益格局的形成。改革以前地方政府和地方政治家在总体政治格局中也是一支举足轻重的政治力量。但只有改革才使他们与经济、财政权力以及因经济发展产出的巨大财富如此紧密地结合起来。地方政府权力和财富的结合极大地改变了中国纵向权力结构中的力量对比，使地方力量成为改革进程中崛起的一支举足轻重的政治力量。由于地方政府往往主导各地方的市场化改革，他们就和非国有经济力量和民间社会力量有着某种天然的紧密联系。80年代改革以来，中国经济政治力量格局的变化，深刻地影响着中国的政治发展进程中的中央地方关系。具体来说，至少表现在以下几个方面：  
　　第一，以地方政府力量崛起为代表的新兴力量的发展，产生了强烈的制度创新需求，制度供给不适应制度需求，新的需求和旧的体制之间产生了尖锐的矛盾，就使中央集权体制面临深刻的危机。未来中国政治发展要解决的一个基本问题就是如何推动新的制度结构的产生，以在新的体制体系中有效地吸纳新兴社会政治经济力量，满足新的社会政治需求，重新配置政治格局，并在新的基础上实现新的国家整合。文明演进的自然规律表明，中央地方关系的危机正在为中国政治体制转型提供一个巨大的历史契机。  
　　第二，地方力量的兴起所形成的多元力量格局，改变了中央与地方政府的政治运动模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者，转化为具有实际的相对独立性的行为主体，中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻，上有政策，下有对策，甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越多的政策领域与中央讨价还价，公共政策制定和执行的模式发生了基本的变化，互动的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式，谈判、交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性利益分配，这将最终导致一种均权的国家结构的产生。  
　　第三，传统的政治运作、政治权力斗争和权力继承，主要是政治家集团内部的权力和利益分配重组，为少数高层政治家所主持，与社会往往没有发生直接的关系。这种主导中国政局的传统因素的作用正在不断下降。经济和财政权力已经或至少正在成为联结中央与地方政府，直至国家与社会的主要因素；经济发展状况开始能够左右实际政治运作，成为政治的睛雨表，并在很大程度上决定着政治统治的合法性，决定着一个政治家和一届政府的去留。政治运行过程与社会多元利益群体的接触面越来越大，并受到他们越来越多的影响。  
　　第四，传统的地方行政区划，主要考虑的是如何加强中央的控制和维护国家的统一。80年代改革以来，经济因素开始成为一种决定性的价值标准。1983年以后相继批准一批城市实行计划单列，特区城市和特区省的建立，地县改市和市领导县体制的建立，以及区域性经济联合体的建立等，都是在经济因素的主导下，改变了地方行政区划。1997年八届人大五次会议正式批准重庆为第四个直辖市，将中国人口最多的四川省在行政区划上以成都和重庆为中心，分为东西两个省级单位。这种经济主导的行政区划变革还将继续下去，并将因此影响中央地方关系。  
　　第五，中央实行的放权改革，表现在财政方面就是中央对国有企业减税让利，对非国有企业的税收优惠政策，对地方的财政包干，对城市居民的补贴等政策措施。一方面，中央利用现代国家干预经济的有力手段——财政和税收杠杆，调节社会经济运行，有效地推动了经济增长，并在改革中以补贴延缓了利益重组所造成的社会震荡，以经济利益换取了政治服从，维持了改革进程中的政治稳定。另一方面，由于放权所造成的财政收入占国民收入和中央财政占全国财政两个比例的下降，导致了中央政府财政能力的下降和国家严重的财政危机。为克服财政危机，1994年国家开始实行分税制改革，这项旨在解决中央和地方政府谁养活谁的问题的改革措施，是中国改革过程中的一项重大制度创新，它的一个重要政治后果就是根本改变了中央地方关系。在中央集权体制下，中央政府不直接与社会发生联系，而是通过地方政府的代理，来推行和贯彻国家意志，间接与社会接触。二元制的新税制的实行，使中央政府的国税局直接面向社会征税，作为现代国家主要功能的财政汲取功能的这种结构性变革，就在根本上改变了中国国家权力的基础，并将逐渐引起国家结构的变化。  

　　三、中央地方关系未来发展的若干思考  
　　   
　　在新世纪晨曦初露，中国正逐步实现有中国特色社会主义市场经济的宏伟目标的新的历史条件下，中国中央地方关系应按照怎样的模式发展，以适应时代的要求呢?我以为，充分认识和把握以下几点，对于建立和发展未来中央地方关系的理性结构模式，是至关重要的：  
　　第一，有效的市场要求有效的政府，而有效政府的基本要义是有一个集权、统一的政府权威体系。经济市场化确实意味着政府必须从一些领域的管理工作中退出，意味着政府职能和管理模式的转变，但市场化绝不必然意味着小政府和地方分权的政府结构。必须冷静地看到，市场经济下存在着一系列要求强化中央政府权力的社会因素。在中国，经济市场化转型，政府向社会放权，是和中央政府向地方政府放权的改革同步进行的，但中国十几年来的放权，只是中国这个具有特殊个性的国家在特定历史条件下的因应之策，是在一定时期内对长期高度集权模式的校正。从世界各国近现代发展的一般规律看，市场经济的发展和市场功能的扩大，并不是伴随着政府的退出和政府的缩小，相反，过去一个多世纪西方经济市场发展和走向成熟，政府功能尤其是政府经济功能也在不断扩张，规模不断扩大，在政府体系内部，实现了两个集权化的运动，一是地方政府向中央政府的集权，二是议会权力向政府行政首脑的转移。从亚当·斯密到凯恩斯，西方市场经济的发展是和政府的扩张和政府集权同步进行的，直到今天，形成了所谓的管理型资本主义，这是西方政府发展的一般脉络。表面看来，政府放权市场，由企业按照市场规则自由竞争，自主经营，将导致政府功能和权力的弱化，而现实的发展并非如此。  
　　健康、成熟的市场经济体系的有效运作，需要有一个有效的政府，有效的政府是自由市场竞争的基本前提。政府在市场运行中的功能是综合性、整体性的，具体来说，主要表现在以下几个方面：  
　　1.有效的市场运作，需要有一个统一的、开放性的市场秩序，原材料、商品、人才、劳动力、资金等要素资本能够通畅地、自由地进行流动，这是成熟市场体系的基本要求。但另一方面，市场又是一种分散的力量，市场发展的自然结果是权力的多元化，市场运行也不断推动权力和利益的分化，市场的本质是要求自由，反对控制和干预。市场的力量在它的运行中很容易和地方性的力量结合，而不断地弱化社会的凝聚力。市场主体是一种趋向于分离的力量。地方政府本应该是政府系统的一个有机环节，执行中央政府的政策，但在地方利益的驱动下，地方政府在一定的条件下，往往出台各种地方保护主义政策，使地方之间互相封锁、壁垒森严，地方政府与市场的力量结合，成了一种分离的势力，从而严重地制约了经济的发展。市场运行中这两种相互矛盾的行为取向，构成了一种市场悖论。市场主体自身是无法走出困境的。只有具有高度权威的中央政府才能够运用它所拥有的各种手段，塑造统一的市场秩序。  
　　2.有效的市场运作需要规范化的、稳定有序的竞争环境，而塑造和维护市场竞争环境的最好主体只能是政府，政府通过其所制定的政策法规，规范市场竞争行为，并运用政府公共权力特有的权威性和强制性，有力地打击商业欺诈行为，打击假冒伪劣产品，对市场竞争中可能产生的各种冲突进行权威性的仲裁。稳定有效的政府为市场运行提供稳定的社会环境和政治环境。稳定的、可预见未来良好收益的社会环境是企业家投资的前提，也是吸引国际资本和技术的基本条件。  
　　3.政府提供市场运行所需要的公共产品，这些公共产品构成市场运行的基本环境条件。政府修桥建路，建设经济正常运转所需要的各种基础设施，投资环境保护，提供失业保障和各种社会福利，投资教育事业，为企业培养和输送人才等。这些公共产品的提供，都是政府运用它的公共财政收入，由政府的服务机构，或者在政府的主持下，将一定的项目承包给私营公司，加以完成。在公共财政赤字的压力下，有些国家的政府在建设公共工程项目时，更收取专门的使用费，如高速公路费、过桥费、学费等，按照“谁受益谁付钱”的原则，来运作公共事业，同时又不导致财政支出的过度膨胀。  
　　政府提供的许多公共产品，不可能由私营企业替代政府来控制。公共产品的一个重要特点是它的垄断性，如果由一些私营公司把持，它们就可能收取高额费用，甚至控制国家经济命脉；有些公共产品，是非营利性的，如教育事业，如果营利，在教育机会短缺的情况下，将使大量极具潜能，但难以支付高额学费的平民子弟，失去就学机会，既有失社会公正，更使国家损失大量人才资源。  
　　4.政府宏观经济调控是建立和完整市场经济体制的重要组成部分。政府通过其宏观产业政策、货币政策、财政金融政策、税收政策、价格政策、收入分配政策、就业政策等，对国民经济运行进行宏观管理，塑造合理的产业结构，促进资源的优化配置，引导国民经济的运行走势和方向，为微观经济运行创造一个公平、有序的运行环境。统一、科学、结构合理的政府政策体系是成熟的市场体系运作的必然要求。而统一的政策体系的制定和贯彻实施，只有在统一的政府权力体系中才能顺利实现。  
　　5.政府提供社会福利保障，实现社会服务功能。这是20世纪政府的一项主要的功能。失业保障、再就业机会的提供、医疗服务、养老保险等社会福利功能的实施，既满足了普通人民的生活需要，实现了他们在现代社会应有的社会权利，同时也为企业承担了社会功能，减轻了企业的经营成本，从而为企业提供了良好的经营环境。  
　　6.现代经济是知识经济，企业竞争从某种意义上说，就是科技的竞争。开发新的科技项目，是一个企业在竞争中取得优势的重要条件。科技优势甚至是一个成熟的经济体系保持持续经济增长的基本动力。当欧洲经济死气沉沉，日本经济一片萧条时，美国90年代以来的经济持续增长，一个重要的推动因素就是它在信息技术领域的国际优势。但是，许多大型科技项目开发，如航天技术、信息高速公路，它们所需要投入的巨额资金，众多领域科学家的合作，系统化的管理，其成本和管理需求，是任何一家企业都难以承担的，只有政府才具有足够的能力开发这些高科技项目。许多重大科研项目，长远来说，可能收益巨大，但巨额的投入往往并不能在短期内获得高回报，企业因此也不愿意投入这样的项目，只有政府才会进入这些项目。  
　　7.在那些向市场经济转型的发展中国家，例如，亚洲四小龙，政府的政策是推动市场经济秩序的主导因素。向市场转型，但由谁来主持这一过程呢?在众多的社会推动因素中，政府的持续的、系统的努力，是最基本、最重要的一种主导性的力量。  
　　8.现代社会的发展，要求政府的许多传统功能进一步得到强化。市场经济社会的一个主要特征是它的开放性，开放的社会是高度流动的社会。一方面，城乡之间，地区之间，各行业之间人员流动频繁，熟人文化被一种陌生人文化所取代，人际间的感情纽带松弛了，维系社会结构的主要是各种社会利益关系。社会流动性的增强强化了政府对不断变化的外来人口管理需求，尤其是城市政府，必须制定系统有效的管理措施，并投入大量的人财物资源，以管理大量涌入城市的各类人口。流动人口的大量存在，是犯罪率上升的一个基本原因，并在一定条件下成为社会不稳定因素。另一方面，社会经济发展必然不断加剧社会各阶层间的贫富差距。贫富差距的扩大，打破了人们精神固有的宁静，在他们的客观社会地位和预期的主观反应之间出现了强烈的不和谐，因而在相对贫困的群体中形成了强烈的相对剥夺感。经济发展中的贫富两极分化，必然加剧社会各阶层之间的矛盾和冲突。以上两方面的变化都要求大大强化政府传统的维护社会秩序的社会控制功能。为了防止和惩办犯罪，防止和有效对付随时可能出现的各种突发事件，任何一个现代政府都必须配置坚强有力的社会管理力量。社会管理和控制对于一个转型中社会的政府尤其是严峻的挑战。当人们都在关注现代政府经济功能扩展所引起的政府扩张，许多人可能都忽视了一个重要的事实，即政府社会管理功能在现代社会条件下的扩展，正是政府扩张的极其重要的一个领域。  
　　9.现代市场竞争的一个基本趋势是全球化的国际竞争正在日益发展成为企业竞争的主要场所。国内竞争日益从属于国际竞争的需要。而国际经济竞争的一个重要主体是各国政府，政府参与和干预的程度，政府能力的状况等，直接决定着一国的企业在激烈的国际竞争中的成败。   
　　我们生活在一个相互依存的世界里，人类文明的任何时候都没有像今天这样，各个国家如此紧密地联系在一起。19世纪以前，国家之间的联系主要局限于军事和政治领域，当人类从游牧文明和农业文明向工业文明转型，随着资本主义的发展，以交换为目的商品生产方式必然要求不断扩大的市场，同时为膨胀的生产能力寻找原料和廉价劳动力，这就是19世纪资本主义世界贸易和资本主义国家侵略扩张的起因。经济和贸易关系逐渐成为国家间主导性的关系，军舰和导弹是为资本家的商品开路的。当人类即将进入21世纪时，国家间的经济竞争进入了空前激烈的阶段。在全球经济一体化的开放世界中生产和经营的企业，要在竞争中生存和发展，就必须有能力与本行业最具实力、最抢眼的跨国公司竞争，分享世界市场份额。一个国家政府的有效性，是该国企业国际经济竞争能力指标体系中重要的变量，政府的能力及政府对参与国际竞争的本国企业支持和保护的程度，与技术、产品质量、品牌等因素一样，都是衡量企业竞争力的主要指标。要提高国际竞争实力，必须加强中央政府的权力，以形成各地区、各方面力量的有效整合，一致对外。  
　　综上所述，可以发现，现代市场经济的发展并不意味着政府的简单退出和政府功能的弱化。市场规模的扩大和民间非政府组织功能的强化，大市场、大社会并不必然要求小政府。经济自由化改革在推动政府从传统的经济干预功能中退出的同时，为了维护正常的市场运行秩序，推动社会经济发展，则必须发育新的政府功能。大政府和大社会、大市场是完全可以共存的，高度发达的市场体系是和强大的政府权威相互补充的。一个强大的现代国家需要一个强大的政府，只有能够统一意志、统一行动的中央集权政府才有可能塑造成为强大的政府。  
　　第二，理性地构想面向21世纪的中国中央地方关系的合理结构，必须充分认识到中国国情的影响。没有抽象的、普遍适用的制度模式，任何一个国家的政治经济制度都是在该国特定历史和现实背景下形成和发展的。中国延续了几千年的中央集权政治传统，以及现行的单一制国家结构，都是变革中央地方关系的重要先决条件。目前，中国仍然处于社会主义初级阶段，仍然是一个农业国，农业人口仍然占人口的绝大部分，分散、封闭的农业文明要求政府的强有力的控制，才能保持国家的凝聚力，农业文明是与集权政治联系在一起的。中国地域辽阔，地区之间发展不平衡，生产力水平差距大，加剧了地区间的矛盾和隔阂，要求中央的协调和整合。中国是一个多民族国家，民族之间的经济、文化融合和民族团结，共同发展，要求中央政府的高度权威。所有这些因素都将在相当长的历史时期内，要求中国有一个中央具有充分有效权威的政府结构。  
　　第三，正如本文前面所分析的，当代中国发展的经验教训表明，地方政府权力在一定程度上的扩张，确实构成了1980年代以来中国经济发展的一个基本动力。高度中央集权体制的单纯复归，限制地方政府自主流动空间，限制地方利益的发展，将会极大地影响和制约地方经济社会的发展。而且，1980年代以来放权改革所塑造的新的基本力量格局，并不是中央政府主观意志可以人为改变的，传统集权体制的复归，也是不可能的。  
　　第四，长期以来，中国中央与地方政府之间的权力分配结构历来缺乏确定的制度规则的规范，权力的下放和上收都取决于中央政府及其领导人的意志。80年代以来进行的放权改革，仍然是中央政府在新的历史条件下的一种自上而下的变革努力，虽然也制定政策，下发文件，但并没有形成对中央和地方都有强约束力的长期稳定有效的法律制度。在中央地方关系变革中，由于权力再分配的非规范化，中央放权行为的随意性和政策的不稳定，就在客观上推动了地方政府的短期行为。明确界定的制度规则的缺失，也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的可能性。同时，广泛而活跃的制度灰色区域的存在，为腐败和投机行为提供了广阔的活动空间，直接加剧了政治腐败的蔓延。  
　　因此，随着改革的深化，就需要逐渐使中央地方关系制度化，以立法的形式将改革所形成的中央地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务明确下来，在中央和地方政府之间形成法定的权力利益关系，在此基础上形成中央和地方政府之间长期稳定的、超越个人关系的信任关系。这可能是中央政府在新的历史条件下，继续有效地控制和整合地方政府，保持国家统一和长治久安的唯一选择。
(北京大学政治学与行政管理系 赵成根)
资料来源于:中国宏观经济信息网