从“多规合一”到空间规划

Milita29

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推进“多规合一”，构建空间规划体系，成为推进国家治理能力和治理体系现代化，助力生态文明建设和新型城镇化的重要举措。

　  2018年3月13日，一个值得关注的日子。

　　这一天国务院机构改革，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。其中组建自然资源部。

　　作为国有自然资源资产管理机构，自然资源部的主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

　　随着自然资源部的组建，一场围绕空间规划改革与“多规合一”的探讨拉开大幕。那么，空间规划、“多规合一”指的是什么？它们之间有什么关系？有没有什么政策指导？自然资源部的组建对空间规划、“多规合一”的实现有什么意义？空间规划体系改革最终想要达到的目的是什么？本篇文章，试图探寻答案。

“多规合一”探索历程

　　新中国成立以来，我国规划经历了从无到有，从以国民经济计划和城市规划为主导到多部门组织、多类型规划并存、从合到分的发展和演进过程。尤其是进入21世纪以来，随着工业化、城镇化加速发展，资源环境问题日益突出，科学发展观的提出和深化，有关部门和地方对规划工作空前重视，空间管控意识加强。《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等纷纷定位为战略性、基础性规划。

　　由于各部门规划目标和思路、分类标准、分区划定方法、规划期限等差异，导致“多规”的规模、空间布局等方面的矛盾突出。为提升空间治理能力，优化国土空间格局，各地开展了“多规合一”和空间规划体系改革的相关探索。

　　所谓“多规合一”，是将国民经济和**发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。我国“多规合一”经历了自发探索、自下而上试点及试点和全面提速的三个发展阶段。

“多规合一”三个发展阶段

早期探索期

2003年，广西钦州首先提出了“三规合一”的规划编制理念：即把国民经济与**发展规划、土地利用规划和城市总体规划的编制协调、融合起来，在理念上提出了一些创新。该阶段的特征是依靠单个部门的推动，进行了理念方面的探索。

自下而上试点阶段

2004年，国家发改委在苏州、安溪、宁波等6地试点“三规合一”；2008年6月，原国土资源部和城乡建设部在浙江召开了“两规协调”推广会；2008年，上海、武汉相继对国土和规划部门进行机构合并，开展“两规”或者“三规”整合探索；2010年，重庆市开展“四规叠合”；2012年，广州市开展“三规合一”探索工作；2013年12月中央城镇化工作会议，习近平总**指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。

该阶段的主要特征是主要集中在一些较为发达的特大城市和地区，是一种“自下而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。机制和配套政策面临一些法律和制度上的障碍，这种自发的规划融合探索取得效果存在着一定的局限性。

试点与全面提速阶段

2014年3月16日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出推动有条件地区的经济**发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。随后，国家发改委、原国土资源部、原环保部和住建部四部委共同确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。2016年中央深改办部署省级空间规划试点，目的在于深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。

该阶段的主要特征是“自上而下”的授权式改革，从在市县层面探索推动经济**发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图的经验，为国家空间规划体制改革凝聚共识。

“多规合一”经验

　　结合各地区“多规合一”的进展情况，以海南省、厦门市、广州市、南海区等区域为案例进行对比分析。


　　通过分析，四个区域在探索过程中，既有共识，又有差异化探索。

　　共识方面，第一、形成了一套技术标准。各地在探索过程中，重视对基础数据、规划期限、坐标系、用地分类、工作流程和内容、控制线体系等技术方法的规范和衔接；第二、协调“多规”矛盾，形成一张蓝图；第三、生态优先，落实精明增长；第四、智慧管理，搭建了一个信息联动平台。

　　但是，因为各地的具体情况不同、主导“多规合一”的部门不同、工作思路不同，在同样的目标和理念下，各自也进行了差异化探索。

　　首先，组织模式差异。如海南省改变了过去由政府职能部门主导编制规划的做法，成立了由省长任组长的“多规合一”工作领导小组，设立高规格的规划委员会和规划督察机构，成立“多规合一”工作领导小组办公室，统筹协调“多规合一”改革。“多规办”的主要组**员从省住建、国土、林业等11个厅局抽调，在不增加编制、不增加领导职数、不增加经费的前提下，创新内部管理机构；广州市、厦门市、南海区沿用传统的以政府主管领导牵头，各职能部门组成的工作组织实施机制，“多规合一”领导小组办公室，广州设在广州市规划局；厦门设在厦门市规划局，南海区设在佛山市南海区国土城建和水务局（国土）。

　　其次，空间规划体系改革程度不同。其中厦门市以“美丽厦门”战略规划为指向，谋划完成“一张蓝图”，建立“一个平台”，推行“一表式”审批制度，形成“一套运行机制”。广州市、海南省及南海区未改变现行规划体系。

　　最后，多规平台及应用程度不同。其中海南省整合“多规合一”及多个专项规划数据，搭建“多规合一”信息共享平台，其主要侧重于各类规划数据的整合和共享；广州市、南海区的信息联动平台主要是作为发改、规划和国土在用地审批中的衔接性平台，信息共享平台，未涉及审批制度改革；厦门市以“一张图”为基础，在全国率先构建起一个涵盖所有项目审批部门、实现全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。

省级空间规划应运而生

　　2016年10月，习近平总**在中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上发表重要讲话，强调开展省级空间规划试点，为建立健全国土空间开发保护制度积累经验。

　　随后2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。《方案》提出，要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

　　空间规划期限设定为2030年，试点范围在原有海南、宁夏试点的基础上，纳入吉林省、浙江省、福建省、江西省、河南省、广西省、贵州省，一共9个省份。

　　有专家对此表示，空间规划是最基本的规划，要给所有的规划限定一个帽子。以往各种规划，如土地利用规划、城市规划、国民经济规划、生态环境规划等存在“打架”现象，产生较多冲突矛盾，导致有些用地得不到合理利用和及时审批，现在通过制定空间规划作为基底，有助于实现规划间的上下联通。

　　有人打了个形象的比喻：空间规划就是一个大盘子，起到统领作用，往后所有的规划，都不能突破这个基底的限制。在空间规划中，有三点很重要：一是城镇开发边界，二是生态保护红线，三是永久基本农田。这三条线，是后续规划绝对不能突破的底线，城市的未来发展布局，得在三条线的范围内去做功能优化调整。

组建自然资源部，建立统一的空间规划体系

　　2018年3月17日，十三届全国**一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据方案，新组建自然资源部，这意味着陆海空一体，“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理，全民所有自然资源管理体制改革，迎来历史性的重要一刻。

　　也就是说，以后由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，首先从最顶层的组织体制上就对各类规划进行统筹，实现“多规合一”。“一张蓝图干到底”，自然资源部的一大重要职责就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。
　　用青蛙做比喻。为了保护好青蛙，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。此前，大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理，而农田、山林也同时涉及到国土部门。这样一来，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了就归工商部门管……在青蛙的管理上，出现了“政出多门”、“九龙治水”现象。

　　针对青蛙问题，各部门该如何协调，如何科学、合理进行管理和保护呢？在此背景下，自然资源部所具有的整合意义与优势就凸显出来。

　　简言之，自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和监管。这标志着，由有关部门、各地历经数年不懈推动的空间规划体制改革取得了重大突破。

空间规划体系改革的设想

　　空间规划体系改革大幕已经拉开，未来何去何从？也许我们可以开开脑洞，畅想一番。

　　第一、形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系。树立空间规划的共同价值取向，优化以空间结构优化和国土空间治理为主要宗旨，统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境的基础、导向和管控作用。形成以空间总体规划为统领，以详细规划为支撑，以土地生态修复规划、土地整治规划等专项规划为辅助的空间规划体系。

　　其中，空间总体规划，分为国家、省、市、县、镇五级，定位为高位统筹国土空间开发、整治和保护的基础性规划，具有长远性、综合性和约束性，是空间资源开发、保护的上位规划。建立刚性、弹性相结合的管控体系，促进刚性指标的纵向传导及落实。主要功能定位：一是战略引领，促进国土空间开发格局优化；二是底线管控，划定生态红线、基本农田保护红线、城市增长边界；三是开发统筹，协调生产、生活、生态空间；四是综合整治，科学安排城乡土地整治和生态环境修复；五是政策引导，制定实施差别化土地利用和生态环境政策。

　　在空间总体规划的指导下，各部门组织编制相关领域的专项规划。如经济**发展规划明确：发展战略、理念及经济**发展目标；如土地整治规划：对规划期间的建设用地整治、高标准农田建设、农村综合整治、损毁土地复垦等进行规模、布局、时序、模式等安排。对于城市、镇、乡、村庄、风景区等规划区范围内编制详细规划，包括控制性详细规划、修建性详细规划、村庄规划等，指导各项城乡建设活动。

　　第二、总结试点经验，建立空间规划技术体系。首先总体规划强化“两个基础”，增强规划科学性。以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性为基础：在资源环境承载力和国土空间开发适宜性的评价基础上划定城镇空间、生态空间和农业空间三类空间，并进一步划出生态红线，基本农田保护线和城镇增长边界。

　　以土地集约利用程度评价为基础。将开发区、城市和中心城区建设用地集约利用评价结果作为统筹建设用地规模和布局的重要依据，合理引导，集聚开发。对于建设用地集约利用程度相对较高的集约利用区，可以结合实际需要新增建设用地规模；对于中度利用区和低度利用区，要以盘活存量和优化结构为主，严格控制新增建设用地规模。

　　其次，加强底数、底盘和底线控制。其中底数是以土地利用年度变更调查、第三次全国土地调查、地理国情普查数据为空间规划的底数，并逐步统一林地等自然资源的调查和管理，统一规划基础；底盘是土地利用总体规划确定的建设用地规模总量，优化建设用地规模预测技术方法；底线是以基本农田保护红线、生态保护红线为底线，实施保护优先。

　　再次，夯实空间规划统一管理基础。统一数据规范是数据融合和信息共享利用的基础。建立适应自然资源监测监管要求、全国上下统一衔接的空间规划相关标准，如土地利用现状分类标准、各级空间规划用地分类标准。研究基于统一数据基础、统一底图的空间规划数据标准化方法与思路，形成各级各类空间性规划共同遵守、可操作、可共享、可扩展的空间规划数据规范。

　　最后，增强规划弹性。适应市场经济体制的灵活性，妥善处理市场和政府在国土空间资源配置中的关系，增强规划的弹性。

　　第三、加强空间规划信息平台建设及应用。消除部门之间的“信息孤岛”，制定空间规划数据资源采集、共享、利用和保密等制度和相关数据标准规范，建成空间规划管理信息系统，实现空间总体规划、详细规划、专项规划相关数据的整合，实现空间规划在发改、国土、规划等部门的共享和“一张图”。同时，加强空间规划在投资主管部门组织项目立项阶段的应用，强化空间规划对市场行为的引导作用；促进审批制度改革，简化流程提高效率。

　　第四、加强法制建设，保障空间规划权威性。加快制定《空间规划法》，作为统一的空间规划方面的法律，通过立法形式明确空间总体规划的法律地位，并理顺空间总体规划与详细规划、专项规划的关系，指导空间规划的统筹与整合。明确空间总体规划的实施主体、监督管理机制。针对空间规划的动态性，明确各类空间规划的实施评估和调整完善机制。建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇增长边界管理。加强规划管理体制与实施机制研究，解决规划管理职能交叉重叠问题，强化政府对空间规划的统筹，健全跨部门的规划协同编制、实施与管理机制，最大限度地提高空间规划决策、管理质量和效率，保障规划上下衔接一致。

　　空间规划体系改革大戏已上演，如何破局，我们拭目以待！

longer88

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“多规合一”到空间规划