[文章]：中国城市规划代表团赴美考察报告

yyaannjjuunn

中国城市规划代表团赴美考察报告(2001) 中国城市规划代表团赴美考察报告

2001-11-2　中规院　赴美城市规划考察团

赴美考察报告

（2000年4月8日－4月22日）
--"精明累进"(SMART GROWTH)的概念及其讨论


　
　　前言：由中国城市规划设计研究院、西安市城市规划设计研究院、武汉市城市规划设计研究院、哈尔滨市交通研究所、哈尔滨建筑大学交通学院、浙江省台州市规划局、浙江省台州市黄岩区建设局组成的城市规划代表团，一行10人于2000年4月8日至22日访美14天，重点访问与考察了洛杉矶、华盛顿和纽约市，途经旧金山、费城、巴尔的摩、拉斯维加斯、圣迭哥等城市。拜访了美国住房与城市发展部、洛杉矶市规划部、美国建筑师协会、华盛顿Telesis公司、洛杉矾Gilmore ＆ Associates公司等。与美国住房与城市发展部助理部长CARLA KOPPELL女士、专家林雄生、James Hoben、David Engle和Luis Borray先生，美国建筑师协会 Stephanie Bothwell女士、Cassandra Matthews和Dhiru A. Thadani建筑师，洛杉矶市规划部John Foreman和Livea Yea先生，纽约市规划局主任规划师涂平子、JERRYＳＹ CHENG先生，纽约州交通厅的专家，美国住房与城市发展部驻洛杉矶市代表Carl　Kao先生、专家Pauline　Louie和Cameron Eldredge先生 ,开发商Tom Gilmore先生就城市发展与精明累进、住宅先进技术、城市规划设计与建设、旧居住区改造、纽约市区划、纽约市城市设计、城市交通规划、新城市主义设计思潮及实验、洛杉矶的城市改造与规划、OLD BANK地区再开发项目等问题进行考察并展开了讨论。通过考察交流，团员们普遍认为收获很大，增长了知识，开阔了眼界，达到了相互交流与学习的目的，收到了很好的效果。
　　本报告不求对在美园所考查的内容进行全面概括，仅针对我国当代城市规划界值得思考的一种规划思潮"精明累进"（Smart Growth）进行讨论。

　　1　问题的提出
　　
　　城市向郊区蔓延作为美国城市当今的发展模式已不再吃香。
　　蔓延的表象是郊区孤立的社区、废弃的建筑、拥挤的高速公路、建在农田中的大型购物中心等，其基本结果是，在为人们提供新的工作、购物及居住场所的同时，占据大片基本农田和森林，造成交通拥挤及空气污染，进而使城市中的基础设施遭弃置，对旧社区的改造更新难以进行，加剧城市衰败和贫困，等等。
　　目前人们广泛认识到蔓延损害了环境、经济与社会利益及城市居民本身，总结起来有以下三方面的基本问题：
　　1.绿色空间减少：城市蔓延的直接结果是绿色空间减少。"低密度"蔓延效率很低，如在马里兰州、俄勒冈州、华盛顿州、怀俄明州和加州，这种模式消费的土地大大超过了其新增人口所需的用地量。另据统计，从1970年到1990年，大纽约地区人口仅增加5％，但新消费土地增加了61％，大芝加哥地区人口仅增加4％，但土地消费增加了46％，大克里夫兰的人口减少11％，但土地消费仍增加33％。如果现在趋势继续下去，马里兰州下一个25年消费的土地相当于它头300年消费的土地，折合失去超过50万英亩的森林和农业用地。
　　2.城市投资减少：内城投资减少和郊区蔓延是同一个硬币的两面。 1970年至1990年马里兰州的一个县就关闭了60所学校，同时在更边远的地方新建了60所学校，花费5亿美元，另外每位学生每年要花费500美元支付校车费用。芝加哥1980年至1990年间， 81％的新就业岗位产生在仅住总人口18％的郊区，与此同时，芝加哥市却在遭受失业和贫困。
　　3.财政靡费：马里兰州一项研究预测，从现在至2020年，蔓延比起更为集中的发展来讲，其居民要在修建新的道路、学校、污水和供水设施方面多花100亿美元。类似的研究显示在加州、新泽西州和佛罗里达州等地，蔓延和政府支出加速上升有直接关系。

　　显然改变蔓延当今这种无计划的发展模式，可花费更少，更有效，对环境损坏更少。


　　2 "精明累进"的概念

　　精明累进由美国马里兰州长Parris N. Glendening 于1997年首先提出，是管理发展和减少蔓延的里程碑，其初衷是建立一种使州政府能指导城市发展的"目的力量"手段，并正在使州政府财政支出（在何处及怎么做）产生正面的变化。
　　至今，精明累进无确切的定义，对不同人来说它意味着不同的东西。第一个提出精明累进蓝图的城市德州奥斯汀市， 认为精明累进是"试图重塑城市和郊区的发展。以加强我们的社区，增进经济，并保护环境"；塞尔那俱乐部认为精明累进是致力于阻止不断加剧的环境恶化；农田保护者认为精明累进是一种终止城市向外扩张和侵占的保证；克林顿政府认为精明累进是试图去建设更为"可居住的环境"；戈尔副总统将精明累进做为其总统竞选纲领，提出它是"21世纪新可居住议程"（new livabi1ity Agenda for the 2lst Century）。
　　总的来说，精明累进的目的有三个方面：（1）城市发展对大众都带来益处，每个个人、团体都有自己的要求，关键是如何平衡的问题；（2）应到达经济、环境、社会公平；（3）使新、旧城区都有好的投资机会、良好的发展。加强对外部的限制，以便发展旧城区。
　　精明累进针对的是刻板地将新的城市开发与现有社区分离的计划和政策。它已演化成一种新的维持大城市地区成为可持续工作和生活场所的方法。


　　3 "精明累进"的原则和作法

　　精明累进强调环境、社会和公共健康、经济可持续力的相互耦合。精明累进认识到发展与生活质量之间的联系，它支持新的发展，改进社区。精明累进的城市是一种更为集中的城市，以公共交通和步行者为主导，更大程度地混合居住、商业和零售功能，它保护开放空间和许多其它环境舒适。
　　精明累进的基本作法包括：
　　1. 保护绿色空间以维持清洁空气、清洁水源，为每个家庭提供步行、游玩和放松场所。
　　2. 通过改善道路规划，加强现有交通系统，扩展多种交通模式，来消除交通拥挤。借鉴新城市主义和传统邻里设计实践思想，强调以公共交通和步行交通为主的开发。
　　3. 鼓励市民参予地方规划，包括学校和其它公共设施布点，以创造一种社会意识。
　　4. 鼓励相邻社区间的协作，制定地区性发展战略强调，如犯罪一类公共问题。
　　5. 加强城市经济竞争力。一方面通过培育一种高质量的生活环境来吸引受过良好训练的工人和先进产业，一方面通过修改联邦税法、联邦住房计划补贴、地方性公平分享住房政策等，改变在城市核心的贫困化趋势来达到。
　　6. 开发计划应最大限度地利用己开发的土地和基础设施。
　　7. 鼓励土地利用的紧凑模式，反对城市蔓延，鼓励在现有城区及社区中填充式发展（即所谓"垂直加厚法"）。
　　8. 提倡土地混合使用、住房种类和价格多样化。
　　在政府和政策层面的具体措施包括：
　　1. 对各州资金的使用和可能有碍精明累进的政府决策，给予公众充足的机会进行全面考察并吸纳他们的意见。
　　2. 各地区应更有效地利用发展容量分析、供水和排水规划，以及基本财政规划做为管理发展的工具。

　　3. 各地区应改进其发展条例和土地使用规划，以指导新开发项目面向精明累进地区，更有效地利用土地。给予项目贷款时，各州有关机构要考虑土地使用情况是否符合精明累进的要求。
　　4. 各州政府应建立机构并设立奖惩来协调区域性发展，并全面考察开发项目的区域影响，
　　5. 各州机构应制订实施流程和导则，使精明累进制度化。以法律角色指导发展。
　　6. 各州投资应优先鼓励在现有社区和紧凑发展。各州交通资金应偏向于公共交通、步行者、自行车及交通需求管理，更紧密地服务于已建社区的完善及再开发，以此做为精明累进优先考虑方面。
　　7. 综合地检讨蔓延的后果，重点在郊区资源保护、城市更新、税收奖励、现存社区和新的开发项目方面进行评估。
　　实践方面，马里兰州1997年通过5个针对精明累进和社区保护的立法和计划：精明累进地区法，郊区继承计划，旧城衰败地区再开发计划，创造就业岗位的税收鼓励计划，及住在工作地附近计划。
　　联邦政府提出了四项与精明累进有关的政府实施计划：7亿美元税收鼓励给各州和地方团体，主要是用于重新包装城市美化项目，61亿美元用于缓解交通拥挤，16亿美元给各州和地方致力减少空气污染， 5000万美元用于其它空气质量项目，4000万美元用于防止犯罪，1000万美元用于鼓励家长参与地方学校的设计。


　　4 "精明累进"与邻里设计和"新城市主义"

　　邻里单位设计是一种居住空间组织方式，它以一个小学的合理规模为基础控制邻里单位的人口规模（约1000户），以四周的交通道路为边界，不被外界交通穿越，内设一定的公共设施，日照通风良好，景观优美。该设计模式与功能主义等级化城市具有同构关系。也许是

因为它源自功能主义城市规划理论，它过分注重功能，注重公共交通与居住的分离，注重空间结构的明晰与条理性，注重空间组织的秩序，排除了居住、交通、休闲、服务等空间的综合混杂，抹杀了不同居住小区与各类类型居住人群之间的应用差异。
　　社区理论强调社会整体关怀，把人与居住场所视为一体，追求多层次的物质环境与多元化的生活方式混合。与邻里单位的树形结构不同，社区理论强调的是网络状邻里生活、多功能复合空间。它强化不同土地、不同人群、不同功能的混合使用。但是因为邻里单位和社区设计同样躲避不开汽车交通的界入和干扰后形成的一系列恶果，这两类设计模式正在受到质疑。新城市主义理论是吸收了前两者对人的关注思想，并综合了步行空间的设计思想的结果。
　　新城市主义的基本出发点是针对现代主义功能型城市布局所产生的弊病，如功能化空间无法满足心理上的渴求，场所认同感消失怠尽，意想中的家园也消失了等，从工业革命前后时期的城市规划和设计概念中发掘灵感，在当今城市中建立公共聚集中心，形成以步行距离为衡量尺度的居住社区。
　　新城市主义作品可分为两种方向，一种是以建立传统邻里社区为指导的城市设计方向，另一种是以公共交通站点为设计基础的城市设计方向。
　　典型的新城市主义社区设计，一般是围绕一个公共中心和社区广场，以在5分钟内可步行到达距离为限度安排围绕该中心的居住建筑，居住、商业、公共设施和产业用地综合组织在一起，不截然分开。这样的社区通过公共交通系统或高速公路产生联系。
　　在新城市主义的设计中，注重形成具有人文和城市文明特征的小城镇和村镇色彩的居住环境。强调土地使用功能的多样化、丰富性，以此形成多元的社区生活，加强社区的生命力，这一点比传统邻里设计理念更为进步。可以说，新城市主义是现代城市规划思想的一种反动，它以公共广场和公共中心为社区的空间结构，心理认同核心，建
筑成为限定空间的一份子，减少了出现无形开敞空间和孤立建筑物的可能性，形成强烈的场所感和向心力。
　　除却新城市主义对人文主义、空间感的追求，其一些基本的理性追求成为精明累进运动所借鉴的因素，这其中包括：
1. 以公共交通站点而非小汽车为主的城市交通组织模式。
2. 土地功能混合使用，可避免城市地区单一化、贫困化的衰退。
3.步行尺度的导入加强了紧凑型建设的需求，提高了土地的使用率。
4.不同层次人员的混杂使该地区充满活力。
　　精明累进运动强调的发展战略有一天可能会取代二战后流行的模式，如城市更新、社区发展、企业投资区等。与这些模式不同的是，精明累进重在发展与可居住的邻里问题之间寻找平衡，手法与新城市主义和传统邻里设计使用的某些方法相同。
　　借鉴新城市主义，"邻里"被作为重新给予我们城市活力的核及基本建筑群体，这一概念设定邻里有一个核心和确定的边界，在边界内，有地方商店、一所邻里学校、图书馆和其它诸如健康、娱乐类社区设施。
　　精明累进力图使内城的衰败地区重新焕发活力，同时在现城市而非郊区集中发展。通过物质指导和非直接公共补贴，来鼓励新型的将住宅、学校、购物、公共开放空间、图书馆、回收和堆肥处理进行良好设计与结合的可持续发展的城市邻里。这些社区为公共交通主导区和步行区，是自我容纳的。精明累进的这种综合性社区发展有助于解决美国的城市病，它建立了包容各种收入阶层的邻里－"大学教授、研究生、四个孩子的在职母亲都住在一块。"加州洛杉矾的Playa　Vista 海滨项目中就进行了这类精明累进的尝试。
　　其实在提出精明累进之前有一些很好的优雅城市邻里范例，如洛杉矶的汉考克花园、华盛顿特区波多马克等，它们的建设并未获联邦和地方资金的资助，是不昂贵的成功的社区设计。


　　5 "精明累进"与"可持续发展"的关系

　　精明累进在美国是经历了发展管理、可持续发展等概念之后提出来的。我们注意到，精明累进的绝大多数原则和做法是符合可持续发展原则的。对这一运动的推动是美国实用主义的典型表现和必然结果。
　　1. 精明累进与可持续发展的最大差别是，前者不太关心资源问题，后者则把它做为最重要的问题之一加以讨论。美国地大物博，资源储量按总量和人均计算都极为丰富，而且还可以凭借其实力向欠发达国家掠夺或购买资源，因此，美国关心的重点不是资源。换言之，可持续发展将资源、环境和发展同样做为重要议题，精明累进则只讨论环境、经济与发展等论题。
　　2. 可持续发展直接关注后世的生存问题，而精明累进是现世的，它通过关心当今经济、社会、环境的良性发展来推动后世的长远发展。因此，精明累进与可持续发展尽管都讲究环境道德，但精明累进更易于推动实施，需要更少的自我道德约束。
　　3. 精明累进与可持续发展同样强调环境、经济、社会的公平，这是其最大的共同点之一。强调这三者的公平，是使社会均衡发展的必要条件。
　　4. 从实践的时序上看，精明累进可以做为可持续发展的必然阶段，可持续发展做为终限目标。


　　6　"精明累进"的问题

　　目前政治家们从克林顿、戈尔到德州或俄勒冈州的市长们，都在将精明累进作为城市发展的新模式来鼓吹，不少学者也在进行关于精明累进的理论和政策研究，美国全国逐渐形成一股热潮。但仍有不少关于精明累进的争论，甚至有反对意见，如代表郊区低密度项目开发者利益的美国全国住房建设者协会（NAHB），就认为需要更多的郊区土地来容纳新增长，指出全美全年新建130万套新住房，而这些住宅需求均只能在郊区土地上解决。经济学教授Randall G. Ho1combe 谴责联邦政府维持对公共土地的垄断控制，因为联邦政府是国家最大的土地所有者，比如它拥有俄勒冈州60％、加州46.9％的土地，但用于开发的土地较少。在美国除阿拉斯加外，仅有6．2％的国土用于城镇开发，有的人认为现在担心土地资源问题为时过早。等等。
　　围绕精明累进的争论总结起来有以下几个方面：
　　1．关于自由市场：支持蔓延的人认为精明累进这一变革意味着干涉自由市场，他们宣称："我们仅是建设人们需要的"。 有的学者指出，对于这种说法，可以反过来说，人们只能买已经存在的商品，如果不建设，则人们就无法购买。
　　实际上蔓延是多种关于自由市场的扭曲的政策的结果。修建高速公路、对房屋销售预以抵押及鼓励性税收处理、对所有形式的商场提供抵押息金，及美国联邦政府许多政策、法规与计划都在鼓励自由蔓延，有碍大面积的旧城衰败地区的再利用，填充式再开发，及以公共交通为主的计划。
　　例如，联邦法规将新的投资推到城市核外，全国性的政策则经常将投资推向以前未开发的地区。有的法案支持鼓励小汽车和交通公路，压制大量性公共交通。1998年通过修改交通法才使修建新高速公路的资金减少，原有高速公路的维护费用和公共交通的费用才得以适当增加。一项对马里兰州政府政策和计划的分析研究表明，州政府及其政策直接资助在城市外围地区的发展，不鼓励在现存的城镇投资。
　　2．关于产权。"无限制"土地使用政策的捍卫者认为，停止蔓延，强调精明累进否认了他们自由使用财产及财政收入来自自由这一原则。专家指出，所有财产拥有者均应拥有财产价值增值的权力，但因为城市蔓延和城内投资减少，只有相对少的人能从有政府或政策补贴的投机中获利，与此同时，大多数其他人将付出更多，其财产价值将下降。最近罗特切斯大学的一项研究表明，蔓延使投机者的财政收入比起紧凑发展成倍增加。
　　3．关于失去地方控制。土地使用模式的改革者认为地方政府应对土地使用进行控制。但我们必须认识到地方政府的政策受那些不受它们控制的力量的影响正在不断增加：联邦和州预算的削减，全球经济发展趋势，以及会给本社区带来负面影响的相邻自治市的行动等等。在许多地方，蔓延损害了许多小城镇和郊区社区。例如，在芝加哥地区有262个自治市，其中的100个在社会、环境水平方面已经停滞或下降。
　　可通过控制市政支出和提高私人投资和付税基础，来阻止蔓延，并加强地方政府的财政独立性和强度。
　　4．关于发展本身。发展并不是一个难题，而是真正的解决办法。真正的难题是发展的模式。关键是要在适当的地方进行适当的高质量开发。土地使用条例可以指导开发并保护开放空间。但条例本身无法纠正与现行土地使用模式相关的问题。仅有新的开发及一种强有力的综合规划能做到。
　　俄勒冈州是全美仅有的为所有城市发展设定边界并要求开发活动应在此边界内的州，其结果众所周知，波特兰大市是美国最健康的城市，大波特兰大都会区的人口从1975年上升了50％，但消费的土地仅增加了2％，住房价格比西海岸地区其它主要城市都低。建筑商都遵守该边界，因为在指定发展地区内没有烦琐拖拉的公文程序及有弹性的区划条例。
　　可见，反对蔓延，提倡精明累进并非意味着反对发展，真正的问题是我们的社区将发展，该如何发展。
　　5. 关于阶层和从上而下规划

　　城市问题其实是一个基本的劳动阶层问题。精明累进要解决的城市问题已花了一个多世纪去试图解决，而未获解决的主要原因是绝大数解决办法，包括精明累进，是从上而下的方法，劳动阶层被排除在设计和战略实施方案之外，这些方案所花费的钱最终分配给建筑商、承包商和其它建筑业的同行，如果NAHB反对精明累进，可以想象原因就是新提倡的城市填充式开发项目直接与它们在城市外围的低密度项目是竞争关系。
　　解决城市问题的阻力是资源分配这一基本问题未解决，精明累进概念强调发展和社会公正，应考虑在城市中投更多的钱到贫困区，缩小城市中空间不平等，并面对劳动者阶层。


　　7　对我国的借鉴意义

　　提出精明累进这一概念的基本出发点是务实的，这种态度值得我们学习。无论何种城市运动，必然是从实现中去发现问题后再去寻求有针对性的解决办法。
　　精明累进所倡导的许多原则和做法，如土地混合使用，紧凑发展，活动与人的混合，强调公共交通，放弃向郊区蔓延等等，多数也是我国目前正在极力倡导的城市发展原则，如何既满足实现现代化的心理渴求，又避免可能走的弯路，值得我们深思。
　　精明累进强调环境、社会、经济的公平，对我们来说是一条值得特别重视的原则，因为当前的急速现代进程已把某些地区、某些人群及某些时段的利益进行了不公平的分配。
　　精明累进一经提出，就注重政府和政策层面的推动，加上对现有优秀实践经验的借鉴，使之一开始就没有成为一种空谈。我们的某些宏伟计划的纲领，是否也可以这样？


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　赴美城市规划考察团

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