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《中国城市发展报告（2003-2004）》导言
城乡统筹与城市发展
国家建设部部长    汪光焘
一、中国城镇化进程中的农民问题
1. 当前阶段中国城镇化的基本特点
　　 城镇化是产业结构调整的结果，是从业人员从事的职业和地点的变化，是一定范围内人员居住地的变迁。
　　 现阶段的城镇化是城市繁荣带动农村繁荣的过程，这一过程也是农村工业化、城镇化以及城市郊区化并存的发展阶段。

2. 农民不失去土地是中国城镇化的基本特点
　　 农民工是富余农民和富余劳动力进城务工。不失去土地的农民进城务工，一旦遇到困难，他们可以回到农村种地，在农村仍有其基本生活保障。
　　 中国特色的城镇化本质上是城乡协调发展，城乡居民共同富裕的城镇化。这与西方早期的工业化、城市化模式不同，他们是使农民失地、破产， 然后涌入城市，从而成为无产者的城市化。
3.关于民工潮和民工荒
　　 民工潮和民工荒是伴随着中国城镇化进程的问题。
　　 民工潮是务工农民短时期内从居住地点向就业岗位地集中流动的现象，长期以来主要向沿海和发达地区流动。
　　 民工荒是在原来农民工就业比较集中的地区，出现民工就业人数下降的现象。这一现象表明农民按照既得利益来选择就业地点，反映出市场经济条件下农民价值取向。调查表明， 由于农业政策合理， 农民也开始注意自己原有的土地，沿海地区务工带来的利益与自己在农村或小城镇的收入已相差无几。
　　 农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，他们希望得到劳动岗位、合理的劳动收益和低的居住成本。

4. 农民是推动城镇发展不可缺少的动力
　　 大量农民工在城市就业已是事实。据有关部门统计，目前我国1.1亿富余劳力中有约9000万人实际已在城镇生活。农民进城务工，60%流向东部城镇，30% 流向中部城镇，10%流向西部城镇；40%在大城市，60% 在中小城市和建制镇。农民进城也存在一个梯度发展的过程，即进入大城市务工的人往往在县城镇、中小城市先务过工，积累经验以后再进入大中城市。据国家统计局农调总队的抽样调查，县域经济和第三产业是吸纳农村转移劳动力的主体，县域经济占65%，地级以上大中城市仅占35%。
　　 农民工进城务工使城市和农村劳动力结构发生变化，目前在一般城市，农民务工者和其他流动人口占城市户籍人口的比例在20-30%左右，在发达地区这部分人口可能是城市户籍人口的3-4倍。
5. 妥善保护进城农民利益
　　 农民工是城市的纳税者，带走的只是劳务工资，他们对城市政府和每一个城市户籍人口都做了贡献，这种贡献应当给予回报。
　　 因此，进城农民工应当享受城市居民待遇，享受城市文明，融入城市社区。
　　 通过深化与农民切身利益相关的制度改革，使他们享有受教育权利、城市基础设施和公用设施的平等使用权利、社会保障政策等。
6. 要十分重视城市对农村、农业、农民的反哺作用
　　 目前我国农民收入的80%是进城务工人员在城市和建制镇劳动所得，这种对农村、农业和家庭的反哺作用，是农民致富的重要因素，也促进了农业生产。
　　 农民进城反哺农村主要体现在改善农村居住水平、在小城镇经商和提高子女教育水平。
二、城市发展要坚持城乡统筹
1. 经济和社会发展的龙头是城市，特别是综合实力强的城市
　　 2003年我国国内生产总值达116694亿元 (人均超过1000美元)。其中全部地级城市 (不包括辖县)占全国国内生产总值的63%，反映出城市在经济和社会发展中的龙头地位。
　　 国内生产总值超1000亿元的城市13个：上海、北京、广州、深圳、天津、武汉、杭州、沈阳、南京、佛山、大连、重庆、成都。
2. 当前城市的行政建制有利于统筹城乡
　　 1983年以前，我国行政体制呈现城乡分割、行政管理分割、地市分割的特征。1983年以后，通过地市合并，为城市发展提供了空间。从2002年的城市市域图来看，行政体制已经给城市的领导人提供了一个统筹城乡的基本条件，在这个过程中，不能牺牲农民利益发展城市，不要过于将城市和农村对立起来，特别是在发展过程中， 要注重发展紧凑型城镇，集约使用土地。严格保护耕地，特别是基本农田，这是城市领导者的基本责任。
　　 根据国土资源部的专项统计，从1999-2003年，全国新增城镇和工矿区用地1404万亩，其中占用农耕地790万亩，约占总用地的56%。
表1 1999-2003年城镇和独立工矿区用地增加
年度        新增城镇        其中占耕        新增抽立工        其中占耕
        (万亩)        地(万亩)        矿(万亩)        地(万亩)
1999        67        42        105        64
2000        69        45        127        79
2001        83        56        137        84
2002        118        62        299        122
2003        112        68        287        168
3.城镇密集地区的出现是经济社会发展的必然

　　社会主义市场经济体制下的市场配置资源是城镇密集地区发展的基本条件。 区位优势是城镇密集地区发展的客观条件。
　　从根本上说，城镇密集地区是城市带动周边地区经济发展，提供就业岗位。
表2 我国三大城镇密集区的基本情况对比 (2003年)
地域        城市人口(万人)        土地面积(平方公里)        建成区面积(平方公里)        总人口密度(人/平方公里)        地区生产总值(亿元)        第二产业增加值比重(%)        第三产业增加值比重(%)
珠江三角洲        3104.4        54751        1535        669        11453.1        49.2        43.2
长江三角洲        7570.6        100242        2190        758        22801.7        54.4        40.7
京津唐        3386.2        56421        1845        679        8209.2        44.6        49.4
合计        32696.8        211414        5570        714        42464.O        51.1        43.0
占全国比重(%)        25.5        2.2                          36.3        35.1        48.5
注：珠江三角洲包含广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、肇庆、惠州9个城市；长江三角洲包含上海、南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、台州、杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山15个城市；京津唐包含北京、天津、唐山、廊坊、秦皇岛5个城市。
资料来源：各市2003年统计公报，城市人口和建成区面积为2002念书局，其余为2003年数据。
4. 进一步认识中国城镇化发展方针
积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市辐射带动作用。引导城镇密集区有序发展。防止盲目扩大城市规模。
　　 同时要强调以县城为主，有重点地发展小城镇，重视村庄、集镇建设，改善农民居住环境。
　　 通过建立大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系，是中国城镇化发展的必然趋势。

5. 城市发展要在区域统筹里按照各自所处的位置来研究
十六大报告中提出，中部地区加快工业化和城镇化进程，西部地区重点抓好基础设施和生态环境建设，东部地区加快产业结构升级，进一步发展外向型经济，东北等老工业基地加快调整和改造。要依照十六大报告中所确定的区域发展方针来研究本地区发展战略。
　　 城镇化水平是一个发展结果的统计，是城镇人口占全国总人口的百分比。城镇化水平并不能完全反映经济发展水平，城市政府不应盲目追求城镇化率。

图8 全国1990年和2000年城市化水平地域差异分析表
三、充分发挥城乡规划的综合调控作用
1. 注重研究城乡规划的公共政策属性
　　 城乡规划是一项全局性、综合性、战略性的工作。温家宝同志指出，城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作步骤，涉及    、经济、文化和社会生活等各个领域，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局，要处理好近期与长远、需要与可能等一系列关系。
　　 城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段。编制和实施城乡规划是实现政府战略目标，弥补市场不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳定的重要手段。
　　 城乡规划是政府的公共政策。城乡规划根本目的是规范人和社会的行为， 不是一个简单的空间形态问题。城乡规划是    、经济、文化、社会等各方面发展的综合体现，要体现与落实党和国家的方针政策和制度。
　　 城乡规划要与相关领域的规划、政策相衔接和相协调。
2. 改进城乡规划的编制工作
改进城乡规划编制工作，已经提到我们的日程。城乡规划的编制要从注重确定开发项目逐步过渡到注重保护和合理利用各种资源、明确空间管制的要求；要从注重确定城市性质、规模、功能定位转向注重控制合理的环境容量、确定科学的建设标准、促进人居环境的改善和城市的可持续发展。
　 首先应当完善城镇体系规划，重视基础设施共享共建，促进城镇群协调发展，这是当前经济发展阶段必须重视的问题。
3. 城乡规划的类型
城乡规划从类型上分为城镇体系规划、城市规划、镇的规划、村庄集镇的规划、风景名胜区规划。
　　 城镇体系规划包括全国城镇体系规划纲要、省域城镇体系规划、跨行政区划的城镇密集地区的城镇体系规划、市域城镇体系规划、县域城镇体系规划。
　　 城市规划包括城市总体规划(含各项专业规划)、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划、近期建设规划。
　　 镇的规划包括重点镇的规划、一般镇的规划和建制镇的规划。
　　 村庄、集镇的规划包括众多建制镇以外的乡驻地和村庄规划。
　　 风景名胜区规划包括国家重点风景名胜区规划和服务于风景名胜区的小城镇规划。
4. 重视依照城市总体规划，编制近期建设规划
城市总体规划的规划期限一般是20年，是城市经济、社会、文化、基础设施及人居环境的综合安排，是制定城市近期建设规划和分区规划的依据。
近期建设规划要依据城市总体规划，与国民经济和社会发展计划在期限上相衔接，在内容上相协调，使之成为实施城市总体规划的阶段目标。
5. 要重视控制详规，引导开发建设活动

　　控制性详细规划是适应我国投资体制改革、处理好资源有效利用与生态环境保护、尽可能改善人居环境的需要，是政府直接控制和引导城市土地开发的重要手段。控规要着重城市公共利益和公共设施的用地需求，各级地方政府要强化其法律地位，发挥控制性详细规划对土地出让、开发强度和时序的控制作用。
　　实现城乡统筹，协调发展是历史赋予我们的光荣使命。我们已积累了一些经验。我们必须以求实的精神，与时俱进，实现城市可持续发展。
（注：与出版的《中国城市发展报告（2003——2004）》相比，本资料省略了部分图表）