[文章]：流域水资源管理体制初探

chengxiaodong

　　新水法第十二条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在流域管理的法律地位得到明确后，当务之急是构建流域管理的管理体系。如何深刻理解我国水资源管理的历史、现状与发展所面临的问题与机遇，运用国内外的管理理论与成功经验，建立科学、完善并且符合新时期水资源管理特点、要求的流域管理体系，是一个十分严峻而急迫的课题。

　　一、课题的提出

　　1．水资源管理的时代背景

　　我国自古以来水旱灾害频繁，水土流失严重。20世纪80年代以来，工农业、城乡的发展对水资源的需求急剧增长，同时水环境的破坏与恶化也以惊人的速度发展着，形成了水少、水多、水脏、水浑的四大问题。人们的水资源观念也从原来的治理、开发、利用转为节约、保护和优化配置。

　　但是，多年来对水资源的过量和无序开发所造成的生态环境的欠账需要补偿，同时又要为社会经济的发展提供应有的支撑，对水资源管理提出了不同以往的要求：一是充分发挥现有水工程的最大社会、环境和经济效益，提高水的利用效率与效益，减轻对水资源的压力；二是建立水资源的优化配置调度机制，保证水资源开发利用的可持续性；三是在开发水资源与保护生态环境中寻求平衡点；四是构造科学适用的水资源管理体制。本文仅就水资源管理体系中的流域水管理体制作一些探讨。

　　2．流域水管理体制的框架构想

　　胡鞍钢曾提出用准市场和政治民主协商代替水管理的政府行为和指令性计划，汪恕诚部长在水资源管理与可持续发展高层研讨会上总结多方意见，指出流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。水行政主管部门应将工作重心更多地转移到制定规划、政策法规、市场规则以及协调处理流域和流域间的宏观问题上来。这些建设性的主张为流域水管理体系的构造指出了方向。

　　二、水管理形态与水利用形态理论

　　流域水管理受制于水文地理条件，具有鲜明的地域特点；同时又与国家政策、社会经济条件、历史、传统、文化等密切相关。因此，国家（地区）、流域或工程形式不同，其水管理体系千差万别。了解、研究不同国家（地区）的水管理，或者进行比较研究及借鉴，就需要一个反映水管理主要特性的“坐标系”。这个坐标系可以是二维、三维或多维的。但是目前的国内外水管理研究，以某个国家或局部地区的实证研究为多，总体上缺乏理论上的整理，至今中外都还没有一个能够对各个国家、地区的水管理体系进行分类、评价的有效系统（坐标系）。有鉴于此，此前的研究成果建立了水管理体系的分类及评价系统。

　　这里，我们将水管理分为三个层次。一是水资源的管理，由国家及政府部门、流域机构制定法律法规，对水资源进行管理、配置、保护、调整；二是供水系统的管理，由特定的部门或机构对水利设施进行管理运用，向用水部门供水；三是用水部门的管理，由用水部门对获得的水进行有效的管理使用。本论文仅以第一层次为对象进行论述。

　　如上所述，水管理与多种因素相关，形态复杂多样，若将起决定作用的因素进行抽象，则可简化为：管理者与利用者之间的关系即“纵向关系”，以及利用者与利用者之间的关系，即“横向关系”。

　　1．水管理形态

　　上述的“纵向关系”称为水管理形态。这是一个反映水管理体系整体特征的概念，按照中间管理组织的有无又可分为一元的水管理形态和多层的水管理形态两种。一元的水管理形态是指由单一的管理组织对设施从枢纽到终端（用水户的取水口）进行一贯到底的管理的形态。多层的水管理形态是指两层或多层的管理组织对设施进行管理的水管理形态。

　　水管理形态按照纵向关系所具有的性质又可归纳为统制型水管理、自治型水管理、契约型水管理、信托型水管理等四类，并分别作了如下定义：

　　统制型水管理——政府机关及特定的第三者持有对水的管理责任与绝对的权力，用水者不参与管理的水管理形态。



图1　流域水资源管理体制与水源丰枯的互动


图2　区域水资源管理体制与水源丰枯的互动


　　自治型水管理——用水者同时作为管理者对水的分配调整、设施的维护管理、纷争的调停解决等进行独立完善的自主管理的水管理形态。

　　契约型水管理——对水的管理持有责任与权限的管理者与用水者之间通过明确的权利与义务的界定，按定价供水、市场运作的水管理形态。

　　信托型水管理——这是一种新的管理模式。在用水者持有水权的前提下，用水者的集合体将水的管理委托给专门技术集团，并使之按照用水的目的与要求进行管理的水管理形态。

　　2．水利用形态

　　前述的“横向关系”称为水利用形态。根据用水者之间关系的性质不同又有共同型水利用、协同型水利用、独自型水利用、独占型水利用等形态，它们的定义如下：

　　共同型水利用——用水者作为个体不能独立，自由的水利用受到制约，必须服从用水者集团利益的水利用形态。这种形态的产生原因是由于供水、灌溉系统的物理特性，如管网的布设不合理，土地不规整、零散，田块不能与用水渠排水渠相通，用水排水必须通过其他田块等。

　　协同型水利用——所谓协同型水利用，即用水者在实现了独立用水的同时，作为用水者组织的成员，在水的分配调整、设施的维修管理、自身利益的维护上通过协商协议使全体成员协同一致的水利用形态。

　　独自型水利用——用水者之间不发生以水为媒介的关系，而由用水者独立与管理者直接发生关系的水利用形态。我国目前的城市用水户之间的关系就是这种类型。

　　独占型水利用——用水者作为独立的个体对水进行开发、利用、管理的水利用形态。农村及农业用水中开采地下水的行为就属于这种类型。

　　3．水管理体制

　　水管理形态与水利用形态的相互组合（也就是横向关系与纵向关系的组合）就是水管理体制（见表1）。运用以上定义进行分析归纳，就能得出各种水管理体制的类型。

　　三、构筑新型的流域水管理体制

　　1．流域水管理现状
表1　水管理形态与水利用形态

　 一无的水管理 多层的水管理
水管理形态(纵向关系) 统制型 统制+自治
契约+自治
信托+自治
自治+自治
契约+契约
自治型
契约型
信托型
水利用形态(横向关系) 共同型
协同型
独自型
独占型



　　以长江流域为例，长江水利委员会作为国务院水行政主管部门——水利部的派出机构，负责流域的综合治理，在流域所涉及的沿江各省、自治区、直辖市范围内“行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。

　　多年来流域机构与地方水行政主管部门之间建立了一定程度上的合作交流机制、信息通报制度和联合行动制度。在有关长江治理、开发、建设的重大问题上反复论证，多方协调；在处理上下游、左右岸的关系，局部与整体的关系，重点与一般的关系上，强调以流域为整体的水资源统一管理，协调各方利益，依托地方水行政主管部门的积极性和创造性付诸实施。

　　但总体来看，现行的流域管理体制仍是以政府行为为主，以行政管理与行业管理的手段实施管理。流域管理与行政区域管理之间的关系、事权划分与职责分工还不够明确。公众的参与权与知情权没有得到体现。这样的管理体制将难于适应水资源管理日趋复杂的状况，难于适应社会公众对水资源管理的要求。

　　2．我国的统制——独自型水管理体制

　　我国目前的流域水管理主要由流域管理委员会持有对水的管理责任与绝对的权力，用水者不直接参与管理，属于统制型的水管理形态。用水者之间没有以水为媒介构成组织与团体，各自与流域管理委员会独自发生关系，其水利用形态（横向关系）为独自型。综合其纵向关系与横向关系，可知水管理体制为统制——独自型。在这种管理体制中，流域管理委员会既是决策机构又是执行机构（既是运动员又是裁判员），决策与行为的后果缺乏监督与评价。

　　与此相似，各区域的水管理以水行政主管部门为决策机构同时又是执行机构，用水者没有参与决策与管理，也没有用水者的协会或组织，同样属于统制—独自型的管理形态。

　　3．世界通用的水资源管理的决策、执行、监督机制

　　决策、执行、监督是水资源管理的三大要素，各有自己的内涵与程序。这三大机能实现的组织构成世界各地多有不同，但完整的水资源管理体系大都包含这三大功能。一般来说水资源管理的决策是从社会总体利益最大的角度来考虑制定的，必须体现社会各方面成员的意见与意志。因此，决策机构多由政府、专家、用水户和热心于公益事业的社会人士构成。现代水资源管理的执行需要很高的专业素质与技能，因此多由专业技术人员构成的专门机构来进行。监督机能则往往表现出公众对水资源管理效果的关注以及与自己利害相关的公益事业的实现程度，因此监督机构多由用水户代表和社会各界人士构成，对决策机构、执行机构的工作效率与成果进行监督，反映自己的意见、意愿。

　　由于这三大机能的不同性质与内涵，其机能实现组织多为三位异体。

　　4．水资源配置需要灵活的有弹性的管理体制

　　水资源管理的对象主要为河川径流（地表水），河川径流的特点是具有水文特性。水资源的丰枯变化要求水资源的管理体制应当具有灵活性。

　　在流域水资源管理中，适合采用统制型与契约型的纵向管理形态。一般地，由于我国各大流域的水资源普遍供不应求，需要以需定供，存在着供需的尖锐矛盾，因此运用国家权力进行宏观调控就显得尤为重要。特别是当水资源的分配上升到地区之间的主要矛盾时，从国家利益出发，对水资源的分配、使用进行严格的具有权威的控制（统制型管理）是极为重要的。如我国黄河与黑河的“分水方案”就是由国务院批准，具有强制性和权威性的流域水资源配置的纲领性依据。

　　当水资源的供需矛盾较为缓和时，除生态等公益性用水以外，水资源的配置与管理应当采用契约型管理。即通过市场机制有效配置水资源。这一管理形式的运用有待于水权体系的形成和市场机制的成熟。

　　在区域水资源管理中，适合采用统制型、信托型的管理形态。水资源紧缺时采用统制型，反之则采用信托型管理体制。如前所述，信托型管理由水权所有者的集合体将水的管理委托给有资质的专业管理机构进行管理，决策权仍由水权所有者所有，政府的水行政主管部门的角色则回归到主要制定政策法规、市场规则以及协调处理区域间的宏观问题上来。

　　5．现代水资源管理的协调与妥协

　　正由于水资源管理的对象具有水文特性，水量的丰枯存在不确定性，因此，不论“分水方案”与流域水资源配置（水权），都存在调整的问题，只有这样才能使资源得到最有效的利用。在水利调整中，水资源管理者需要协调各地区各个部门用水户的关系，各用水户之间则需要以共同利益最大为原则，互相协商、妥协，最终达成一致。如日本的河川管理中常年设置有“流域水利调整委员会”和“区域水利调整委员会”，在干旱年份互相协商削减水权水量；在平水、丰水年份则对新设置的水权发表反对或赞成的意见等。

　　现代水资源管理中，妥协的理念尤为重要。在现代社会的经济与政治活动中，妥协作为一种重要的策略往往意味着共赢，其结果是资源利用的效率与效益最高。相反，则采用激烈的“革命”手段来达到目的，其结果不利于资源的有效利用与效益的提高。

　　6．构筑流域水资源管理的公众协同参与机制

　　不论是水资源管理体制与水量丰枯的互动还是水利调整的协调与妥协，都需要建立用水户之间的横向关系，用水户必须以流域的水利用为媒介建立利益共同体，从共同体中遴选代表与政府、水管理部门的代表一起构成流域管理委员会，参与流域管理的决策，反映自己的意见与愿望，维护自己的权益等。

　　20世纪50年代以来，美国公众参与水资源开发决策的程度不断提高，80年代以后，对于重大的水资源开发项目，逐渐形成“沟通与协调”的体制，并在一些地区通过地方议会立法的形式法制化，保障公众和有关部门享有参与决策的权利。

　　日本的国土资源部与建设省常常有工程由于水资源开发规划受到公众的反对而搁浅。开发管理部门有完善的公示与意见征询程序，区域的关联者们有很强的参与意识，积极思考、审核工程对流域或区域发展的利弊，提出代表区域公众的意见或建议。随着水库大坝的建设对水生态环境的影响被广泛认识，自20世纪80年代后期以来，日本有多座水库因公众的反对而取消建设计划。

　　四、结　语

　　我国的水管理体制需要建立决策、执行、监督三者分离而又功能完整的组织体系。

　　必须加强用水户的横向联系，建立相应的利益共同体，从中遴选代表参与流域水资源的管理。决策过程必须有用水户和相关部门代表参加，建立决策结果公示制度和意见征询制度。

　　需要建立水管理体制与水资源丰枯的互动机制。

　　强化协调与妥协机制。□