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中国区划酝酿千年之变   

    　　中国区划酝酿千年之变
　　●主持人：本报记者　陈瑜
　　●嘉宾：刘君德（华东师范大学终身教授、博导、中国行政区划研究中心主任）
　　
　　新闻背景：本月，民政部透露中国行政区划改革规划今年将正式启动，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案预计于2005年完成。此项改革规模之大、范围之广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动了一场大手术。新规划将决定中国未来的行政区域布局，是关乎中国政治、经济发展的重大战略。
　　主持人：中国现行的行政区划体制，历经各朝各代。秦朝设立的郡县制，2000多年来基本格局没有大的变化，各省的区域划分也可追溯至元朝，到现在已有六七百年历史。这种绵延性必然有其合理的成分。那么，为什么今天我们要改革行政区划？
　　刘君德：原来中国的行政区划以农业型为主，区域分割，自给自足。但这套模式运行到改革开放后，尤其是计划经济向市场经济转轨后，区划矛盾日益显著。
　　在转型期的中国，出现了特殊的现象，我把它叫作"行政区经济"，它将伴随中国整个转型阶段长期存在。从好的方面来讲，中央放权，各地政府都把发展经济作为第一要务，积极性空前高涨。但是一段时期后，行政区划对经济的刚性约束越来越强，自然滋生地方本位主义，谁都要讲GDP，于是我们今天在各个层面到处可以看到市场分割、地方封锁、重复建设。
　　这一切，都凸现了行政区划的重要性。好的区划无疑可以推进经济社会的发展，而本身就不合理的区划，则会让"行政区经济"的负面因素暴露无遗。今天，我们就处在这个节骨眼上，所以改革势在必行。
　　主持人：历史悠久、民族众多、自然环境迥异、人文地理差异巨大，使得中国成为了全世界行政区划最复杂的国家。在您看来，目前这套复杂的架构中，症结问题到底有哪些？
　　刘君德：首先是层次过多。除四个直辖市和海南省外，其他省区的管理层次一般设有省（区）－州（市）－县－乡镇四个层次。西部少数边缘山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，中东部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设有管理区或办事处，形成五级管理层。我国管理层次之多，居世界之首，而实质上层次越多，管理成本就越高，管理效率反倒越低，笨拙的肌体很难适应"小政府、大市场"的发展要求。
　　再有，城市行政区划混乱。目前，这方面的问题主要出在地区这一级。地区本是一个虚化的概念，但上世纪90年代"地改市"后，逐渐变成了一级政府，功能实化，形成了市管县的局面。这样一来，城市型和农村型区划交叉混合，很多市为了强化中心城市功能，掠夺县级资源，建造办公楼、大广场，反倒忽略了农民利益，对"三农问题"的解决非常不利。
　　有专家提出，我国同级行政区之间规模大小悬殊，也是我国区划体制的另一弊端，认为行政区规模过大或者过小，都不利于行政管理、经济建设和社会稳定。比较集中的说法是建议在中国设立50个左右的省级行政区。
　　缩省虽然有必要，但从目前中国国情出发，重新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的较好模式。据有关统计，从总体上看，直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且大大快于省，数据显示，直辖市的GDP是省的平均数的三倍。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加四个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个。但操作上，也要采取分步实施、逐步到位的方案，整体规划全国省级行政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个。此外，在地广人稀的中西部地区还可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市，形成第二中心，同样能够起到划小省区的作用。
　　主持人：基于各方考虑，这次民政部提出的改革主要思路可能包括缩省并县，省市直辖，创新市制。
　　刘君德：对，我认为就改革思路而言，还是切中要害的，主要体现在调整幅度、减少层次、增强活力。但推行这项敏感的系统工程需要慎之又慎，必须以社会稳定为大前提，切不能一哄而上。更要清醒的是，中国地区差异巨大，也不应以一种改革模式解决所有问题，需要"因地制宜"。
　　改革之初，不妨选择不同类型的地区建立"试验区"，比如在长三角地区建立跨省的协调机构，在徐州地区推行三省交界地区的合作等等。这些经验的积累能够让中国行政区划改革的步伐走得更加稳妥。
　　如果可能，我希望区划改革不要完全自上而下，还应该尊重民意，听取百姓的意见。特别是基层行政区划的调整，最好能做到自上而下和自下而上相结合。举例来说，盲目的地区合并就不一定深得民心，因为民众满意的政府不一定是大政府。
　　从根本上来说，中国行政区划要有立法保障，使之走上规范化道路。以往，区划变更随意性太大，报告打上去，条子批下来，许多所谓的改革根本都是利益驱动，没有调查研究的基础。要知道一个县改成市，就一个字牵扯到的图章、信封等行政开销，就要耗资1000万元，这样的行政区划改革不是劳民伤财，又是什么！
　　主持人：行政区划改革被称为"中国层级之变"，有人把它列为行政体制改革的重大突破，关乎中国未来政治、经济、社会的发展。在您看来，区划改革在今天的现实意义到底是什么？
　　刘君德：我认为，中国行政区划改革初步指向是淡化行政区经济，最终协调好政府与市场的关系，给予市场经济良性发展的空间。
　　从政治层面上讲，随着改革的深化，当代中国意欲提升国家治理的效率，如何重新厘清中央与地方的关系也是一个绕不过去的问题。行政区划改革将重塑中央与地方关系的基础，走出"一抓就死、一放就乱"的怪圈，既让中央有足够的协调能力来维护统一性，又让地方以相当的自主性来实现良好的地方治理。这是中国政治体制改革和行政体制改革的重大课题。
　　"中国层级之变"，变革的是中国区划版图，要与整个国家发展战略相配套。在迈向工业化、城市化、全球化的大背景下，这次改革需要非常的智慧与气魄。  

《解放日报》 2004年04月13日

newshow

是一项巨大的工程啊！

zlmzj

看来我们的活是干不完了

围棋

真正干点实事,需要有很大的气魄,就好象老邓搞改革开放一样.
谁有这样的胆识?我们拭目以待.
也许不需要改,只要改根本制度就行了,做这种无用的试验就象是游戏,没有实质内容.
只要严厉打击地方保护主义就行了,否则,重新划分以后,地方保护主义还不是存在,而且还多了十多个省.
我们这里的书记在会议上说,增设**局,又可以多安排一些干部了.朝圣者更多了!

chenjb990611

这样分大家认为好吧?我不是赞成的,请大家发表意见.

菜丁

这个拼图游戏挺好玩。不过以前穷地方必将更穷，例如山区岭南省没有了广东省的财力支持

zlmzj

我觉得这样很好啊，大家平均一点，有什么不好啊！

dnzzzh

很有意思。但还是觉得实施有难度

tuying

不太可能，动作也太大了，还是一步一步来比较好

rollyson

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zlmzj

怎么了吗，难道这样不好吗，看着把，会有这么一天的

sgj168

权威已经发话：假的