[分享]：究竟是谁惹的祸？

tanshan0221

究竟是谁惹的祸？
    张兵投入“都是月亮惹的祸”一石激得涟漪四起，网上关于近期建设规划的讨论闹得沸沸扬扬，并将话题延伸到其它领域。张兵十余年来对学术潜心研究的积累形成了他洞悉中国城市规划变化动态的敏锐和稳重，对于被许多人视作重大改革之举的行动（或运动）都能够保持难得的沉着和冷静，对于眼下的近期建设规划如此，对于以前由他自己操刀并激起波澜的战略规划也是如此。在当前学术界弥漫着浮躁气氛的环境条件下，保持这种态度和精神的确难能可贵。钦佩之余，有些观点还试图切磋一番。
    总体规划的失效，究竟是由于制度安排的缺陷还是规划师自己的工作态度和思维方式存在问题？张兵似乎更倾向于后者。但本人以为，这两者是密不可分的。制度是界定人们行为的规则，有什么样的制度安排，就会导致人们采取什么样的选择和行动。表面上看，从目前城市规划编制办法的条文中的确难以找到不重视近期建设规划的证据（因为中国人历来长于文字功夫，经过诸多专家论证方才正式出台的国家规范文件必定是四平八稳，难以从中随便挑出重大纰漏），但仔细研磨也可以找到一些问题。如国家规定的总体规划编制内容有十几项，近期建设规划不过是其中之一，不仅寥寥数语且排序最后。按照中国人的思维习惯，这种“深长意味”实际就从某种程度上暗示了近期建设规划不作为编制和审查的重点内容。
    当然，这还称不上是近期建设规划不受重视的主要证据，考查一项制度安排是否存在缺陷，更重要的还是需要从其实际操作的绩效进行评价。我们分析一下整个总体规划的编制过程，在总体规划纲要编制阶段往往是总体规划最受关注的时候，领导重视，各部门关心，社会关注，规划师投入的时间和精力也必然最多。而恰恰在这个工作阶段，规划师研究和讨论的主要内容都是诸如城市发展目标、性质、规模、布局和发展方向以及重大基础设施等问题，规划的实施操作和近期建设时序基本不在论证之列（因为规划的内容都不确定，谈何计划与安排）。由于这一阶段工作是如此重要，决定着整个规划工作的前提和走向，因此规划编制部门也必然将把主要时间和精力投入到那些领导和专家关注的内容上。而一旦规划纲要通过，总体规划就基本进入了一个技术和专业性的工作阶段，各方的关注程度明显降低。在总体规划编制阶段，规划师的工作主要是在纲要基础上的进一步深化和细化，而规划的内容依旧包罗万象，通常工作重点不会进行大的调整和转移，往往原来重要的内容依然重要，原来次要的内容依然不受重视；对于许多涉及实施操作和具体建设安排的问题，由于今后还有下层次规划以及各类专项规划“托底”，使得规划师的压力也陡然减轻不少。特别是等到了要编制近期建设规划的时候，往往时间上已经是交卷在即；而规划师经过长达一年甚至数年的紧张持续工作，其工作热情和精力也几乎成为强弩之末，往往是草草应付了事。这种总体规划编制工作模式的形成，你说是制度安排的问题，还是规划师的工作态度和方法问题？
    以上所说的是总体规划编制过程的问题，如果说在这一方面规划师还需要承担一定责任的话，那么在总体规划的审查和报批程序上，则更为明显地反映出制度存在的缺陷。目前的总体规划是需要经过程序繁复的层层论证和审批的，以致于总体规划工作的目标变成了为通过审批而非实际指导建设。因此，审批的依据和标准在很大程度上就决定着规划工作的取向。目前，无论是国家主管部门还是权威专家在审查总体规划时，在内容上也主要是针对前面提及的那些所谓重大原则性问题，难以涉及规划建设的时序安排等具体问题（说实在的，这些与现实条件关系密切的内容想审也审不了）；在标准上也是依据国家统一的规定和规范，据此来决定城市规模是否过大、用地比例是否平衡、设施布局是否合理等等，而不大可能考虑现实操作是否可行。也就是说，是以规范标准所规定的理想状态来判定一个规划目标的完美程度，而不是基于现实基础所可能改善的程度来检验规划的实施合理性。由此就导致如杨保军所说的“建构论”规划：一个规划师对现状条件研究得不深不透，并不妨碍他最后拿出一个能够得到各方认可的“好”的规划方案，因为这是现成的规范和标准决定的而不是现实条件决定的；而一群权威和专家对当地的基本情况知之甚少，也并不妨碍他们对一个规划做出权威性的判断，并最终决定一项规划工作的成败，因为他们凭借自己以往的经验和丰富的学识就能够做到这一点。相反，从现实条件出发编制的规划方案却有可能面临难以通过审批的厄运。笔者在总体规划检讨工作过程中，也试图编制一个指导近期建设的用地平衡表，结果发现特区外的现状公共设施和绿地的比例是如此之低，在5年内要提高3~4个百分点已经是了不起的成就，实施的难度肯定会很大；但即便做得到，距离《国标》和《深标》的规定也相去甚远，后来由于怕审批无法通过只得作罢。相信这种情况各位都有同感，那么造成这种结果是制度安排的问题，还是规划师的工作态度和方法问题？
    再讨论一下现行规划体系的“破”和“立”的问题。我国目前的规划体系是由总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细规划自上而下层层落实的，总体规划居于最高层次，对下层次起指导作用，但很难就此论定总体规划就是规划体系的核心（“核心”一词本身就有众多歧义），如《深圳城市规划条例》就确定了深圳以法定图则为“核心”的五层次规划体系，但也没有说清楚究竟是编制体系的核心还是管理体系的核心？宏观战略层次的总体规划与具体管理操作层次的法定图则的衔接关系也没有完全理顺（研究所配合《深圳城市规划条例》的修订，已经将五层次规划体系的检讨作为今年的课题之一，在此不展开讨论）。本人认为，目前大家讨论的重点还是应集中在总体规划这个层次上规划编制的内容和方法的改革问题，与上下层次规划的衔接关系不大，不宜将讨论的边界扩大到整个规划体系而使得讨论陷于泛化。但从总体规划这个层次上看，改革已经是大势所趋，怎么改还可以继续讨论，但不改是万万不行的。
    总体规划“远期服务于近期”的提法并非本人的首创，而是王富最先旗帜鲜明提出的观点（说此意并非逃脱文责，而是想说明专利归属）。坦率而言，本人写作该文时是去年10月，当时的认识远不如现在深刻。倒是杨保军的“完备理性”与“有限理性”的阐述为这一观点提供了深刻的认识论依据，在此再赘言几句。由于在中国快速多变的城市发展过程中，15~20年的长远规划至多能够管5年已经成为基本现实，因此远期确定的目标只能视作是多重可能性的分析和预测，而不应成为法定性强制性的内容，尤其不能作为检验现实合理与否的标准；倒是近5年的发展还可能在一定程度上进行把握，可以趋向刚性化管理。而对于快速城市化和市场化进程中的中国城市，5年已经不算短的周期；5年以后的事管不住，也无法管。以往“近期服务于远期”的做法，导致的结果可能是：为了实现那个相对完美但不确定的目标，而不顾及每个阶段城市发展的系统性和相对完整性。因为规划建设的根本目的是实现远期的蓝图，就不必计较每个过程每个阶段的完美性；但事实上，由于目标的频繁调整而使得远期规划的蓝图总是无法最终达到的，如此的结果就必然造成城市发展始终处于一个支离破碎的状态，永远无法实现相对的有序和均衡。而“远期服务于近期”的做法，则是不再将远期蓝图作为必须实现的目标，而仅仅是作为目前采取行动的参照；近期的规划和策略则是要严格执行的，这样才能保证每个阶段、每个时期，城市的发展都具有系统性、整体性，在一个协调和相对均衡的状态下运行。因此，本人更倾向于规划实施的“阶段说”而不是“过程说”，不同阶段的城市发展可以达到不同的标准和层次，但城市布局结构必定是相对完整的，城市系统的运行是合理有序的。

独钓蓑翁

从近期规划和远期规划本身的指导性和现实性来说,应该从两个方面来说.
首先必须坚持远期规划的战略性和长远性,保证远期规划的超前性,以利于知道近期规划的编制和长远目标性;
其次必须坚持近期规划的现实性,以事实为依据,以现实为基础,充分考虑规划的可实施性,同时也必须考虑远期规划制定的目标性.
我们规划人员缺乏规划研究观点,往往忽略了规划发展的方向性,混淆了长远目标和现实性,规划成为了一纸空图.

tanshan0221

城市规划与建设事业靠大家

华山曲境

目前中国城市规划的重要问题是各地是否执行了城市规划法