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城市规划对地价的作用机制研究
武汉城市建设学院  黄亚平 丁烈云
    随着市场经济的发展，土地经济规律研究的深入，人们已开始认识到城市地价不仅仅是指目前土地利用结构下的土地价格现状，更为重要的是土地未来发展溢价，即规划预期地价。

    从城市整体层面上看，城市未来地价的高低主要取决于城市土地配置的合理程度、用地功能布局及城市基础设施的发展水平，以及城市建设总体容量控制标准，这些主要是由城市规划决策决定的。从城市局部地域来看，地块的使用功能、开发强度及环境控制等决定地价的因素也取决于具体的规划控制要求。因此，以土地利用规划为主体的城市规划往往在很大程度上影响着城市土地价值的高低。

    合理的规划意味着对某些土地赋予大的开发价值，对某些用地则是限制开发，由于规划的控制条件不同，各个具体地块的市场价格也不同。但一个好的规划不仅能够保证城市土地的高效合理利用，而且能够提高城市地价整体水平。因此，研究城市规划对地价的作用机制，不仅有利于科学地预测地价的变化规律，而且可以通过综合分析地产增值与用地规划控制的关系，在规划中有目的地调整影响地价的基本因素，使城市用地向最有效利用方向发展，以获取最佳土地使用效益。

    不同规划阶段对地价的影响有很大差异，其中对城市地价影响较大的主要是规划纲要、总体规划及控制性详细规划。

    一、规划纲要对地价的影响

    规划纲要是一种策略规划，它主要通过确定城市发展政策，影响供求关系，发挥其对城市开发活动的整体引导作用，影响城市地价的整体水平。

    1．城市社会经济发展政策及发展前景的影响

    城市间地价的差异主要是由城市宏观区位条件、经济发展水平、投资条件、产业结构、聚集规模等因素决定的，城市地价水平上涨幅度取决于城市产业更替、城市经济增长和空间结构的变化速度。

    2．土地利用政策的影响

    由于城市土地供求矛盾始终存在，土地市场供求关系直接影响土地价格的波动。土地供给增长，需求不变，则地价下跌；土地供给减少，需求增加，则地价上升。当城市发展采取保护农田的政策时，意味着土地供给受到限制，城市开发将趋于高密度的建设方式，地价的整体水平将会上升。规划若限制某一特定用途用地的总数量，不仅会造成该类用地地价水平上升，而且由于规划方案造成的区位影响，还会对个别地块的土地价格发生影响。

    3．城市基础设施投资政策的影响

    由于生地很少直接进入市场，在市场上交换的一般都是经过开发的，具有某些基础设施的熟地，因此包括运输系统、供水排污、电力电讯、能源等基础的发展策略及投资政策对地价有很大的影响。尤其是交通运输与城市土地利用具有密切的共生关系，能否提供足够的交通服务，形成一套高效率、多功能、符合环保原则的运输系统，是关系到城市地区土地价值水平能否提高的关键因素。

    综上所述，规划纲要阶段所确定的城市发展速度，土地需求量预测，新发展区的选择，土地供给的数量及分布，土地开发程序和分阶段土地投放量的安排，基础设施投资区位等，不仅会对未来城市地价的整体水平，而且会对地价分区变化情况产生直接的影响。

    二、总体规划对地价的影响

    总体规划主要从宏观层次上对城市土地价值起着主要的影响作用。

    1．城市职能与规模对地价的影响

    城市职能类型及主导职能的差异，是决定城市地价水平的一个重要因素。因为城市职能影响到城市土地使用的构成，而不同性质的土地使用经济效益是有很大差异的，且多种职能的共同存在，更能强化城市发展的聚集效益。现代城市职能中第三产业所占的比重越重，如金融贸易、信息展览、经营管理、旅游服务、商业零售业水平越高越发达，则地价水平越高。

    规划确定的城市发展规捌控制对城市地价水平也有一定的影响。规模越大，聚集经济效益越明显，土地级差收益也愈高，且按我国城市土地使用现状，城市规模越大，人均用地指标越低，意味着土地供给与需求的缺口愈大，土地资源短缺情况越严重，地价水平也会越高。

    2．城市用地结构对地价的影响

    城市土地使用结构，是指城市各类用地在城市总用地中的比重，以及各大类用地内部各个组成部分用地的构成与比例。不同性质的用地价差是普遍存在且差别很大。一般来说，商业类用地地价最高，住宅次之，工业用地最低，因此规划确定的城市用地构成与地价总体水平及地价总量密切相关；地价总体水平与商务和商任用地的比重呈正相关，而与工业用地的比重呈负相关；商务、商任用地在城市中的比重主要取决于城市职能特点及规划用地功能分区，用地结构的合理化既有赖于土地价值的经济调节，也有赖于城市规划的技术调节，城市规划在遵循“充分发挥土地使用效益”的原则下优化城市用地结构将有利于提高城市地价的整体水平。

    3．城市空间结构对地价的影响

    区位地价级差是导致城市空间结构演变的基本动因之一。反之，城市规划所确定的城市功能分区及空间结构必然对城市地价的空间差异产生影响。它具体体现在城市空间结构的层次决定着土地价格的分级体系；商贸、居住、工业等功能用地的聚散程度决定了房地产价格总体水平和不同土地等级间价格差异幅度，即城市用地功能分区及用地功能混合情况决定了地价级差；规划道路运输网结构及道路密度与地段价格直接相关。

    城市空间结构通过其结节性、均质性和交通便捷性的空间分异影响到地价的空间结构。对一般城市而言，聚集程度及交通区位是两个最主要的考核因素。用地聚集程度越高，尤其是商贸服务业、办公楼宇等聚集程度最高的城市各级中心地区，往往是地价峰值区；城市房地产价格上涨最快的地区一般都是交通便捷的区位，尤其是城市新发展区，规划新开通干道、高速公路出入口两侧土地，地价必然迅速上涨，表明交通条件的改善对城市土地价格的提高起着直接的促进作用；聚集程度较高、交通条件优越的地段不仅对本区域地价水平有影响，而且通过传递扩散，可以带动周边地域地价水平的提高，从而影响到城市地价的整体水平。

    三、控规性详细规划对地价的影响

    控规是在微观层次上对城市土地资源合理配置，并对城市开发活动起着直接的控制作用，它在微观层次上影响着具体地块的土地价格。

    1．控制影响地价的作用机制

    (l)土地使用性质控制对地价的影响

    控规中土地使用性质确定是对总规用地规划的进一步深化，前面我们已经论及不同性质用地的地价差异，控规在确定地块用途及兼容范围时，对高收益开发用途与低收益开发用途的选择必然会影响到地价水平。

    (2)土地开发强度控制对地价的影响

    土地开发强度控制包括容积率、建筑密度、建筑层数、绿地率等几项主要指标。在一般情况下，土地开发强度越高，土地利用经济效益就越高，地价也相应提高；反之，如果土地开发强度不足，亦即土地利用不充分，或因土地用途确定不当而导致开发强度不足，都会减弱土地的使用价值，降低地价水平。

    (3)土地开发定位控制对地价的影响

    这种影响体现在两方面。一方面是对各类用地的定界，尤其是对配套的公益性公共设施及市政公用设施的定位会影响到地价水平，这些设施由于基本无开发利润可言，但又是市民生活必不可少的，其定位控制必然会

    对具体地块地价产生影响。另一方面是用地的使用条件规定，如地块的形状、大小、进深、临街宽度、临街面数等均对地价有直接的影响。

    2．客积率影响地价的作用规律

    容积率是用地地块上允许修建的总建筑面积与地块用地面积之比值。它是控规影响地价最重要的因素，其变化可导致地价成倍上升或下降，一般情况下，地价变化与容积率成正相关，即容积率大，则地价高，但有时也出现地价随容积率增加反而降低的情况。

    (1)容积率的大小决定了土地开发得益率的高低，从而影响到地价。在建筑单方售价和建造成本保持不变的情况下，提高容积率指标，在同等面积土地上开发能获得更多的建筑面积，单方分摊的地价额减少，从而降低总成本，提高土地开发的总收益，获得更多的经济剩余，地价上升；反之，容积率降低，土地开发收益降低，地价下降。

    (2)容积率对地价作用程度具有一定区域性。

    容积率对地价的作用程度与城市规模成正比。城市规模愈大，容积率的作用程度愈大，地价随容积率的变化幅度愈大；城市规模愈小，容积率对地价的影响愈小，许多小城镇土地出让转让时根本没有容积率控制。

    同一城市不同区位容积率对地价的影响程度也存在着显著的差异，从市中心到外围地区，容积率对地价的作用程度逐渐减弱。

    同一城市不同用地类型，其容积率对地价影响程度不一样，对商业用地地价影响最大，住宅用地次之，工业最弱，工业用地在很多情况下没有容积率控制。

    (3)规划确定总平均容积率对地价总体水平有较大影响。从社会效益和环境考虑，大范围用地的总平均容积率越低，就越能提供优美、舒适的环境空间，但土地经济效益就相应地越低，地价总体水平越低；从经济效益和节约用地考虑，总平均容积率越高，土地使用强度越大，地价就越高，土地就越节约，但城市环境质量就会下降。另一方面，城市内分区片总平均容积率的高低分布决定了地价空间分布。

    3．控规对城市地价的稳定作用

   控规是在引进或借鉴国外 zoning技术，结合我国实际，在90年代才开始普遍应用的一个规划阶段。国外 zoning的本质是一种地方法规，有关的研究表明，它对土地的用途进行合理的规定，具有稳定地价的作用。

    我国的控制性详规没有 zoning那样明确、权威的法律地位，与 zoning的控制技术也不完全相同，但它同样可以给出城市用地较为明确的开发前景，对一个具体地块的开发商而言，根据控规可以明确了解周边地区开发环境是否存在外部负效益(因为控规不仅明确了某一地块的开发控制条件，而且周边地块的开发控制条件也较明确)，从而可以起到稳定地价的作用。

    四、规划实施过程对地价变化的影响

    1．规划实施程度对地价变化的影响

    城市规划实施的过程受制于城市开发建设速度的快慢(即城市发展速率)。城市开发建设速度快时，土地需求量上升，市场供需平衡容易被打破，地价上升。开发建设速度加快，也意味着增加规划实施的可能，将导致城市整体地价水平上扬。我国沿海开放城市地价升值速度及地价总体水平远高于中西部城市，就是由于沿海地区经济发展速度较挟，城市化发展更为迅速所致。

    城市发展速度及规划实施程度对城市各个次区域内部的级别价、路线价、区片价及反映具体地块的宗地地价的动态变化的影响更为直接。典型的如对城市新区地价变化的影响。由于现阶段我国城市发展仍是外延式扩展为主，城市发展速度愈快，规划实施程度愈大，则意味着新区发展相应加快，新区投资规模、人口规模及生产规模增大，新区发展的成熟度必然增大(所谓新区成熟是反映某一时期新区现有的投资、人口规模与新区规划形成时应达到规模的比值)，相应也会导致新区地价升值速度加快，新区地价总体水平提高。

    2．规划实施方式对地价的影响

    规划实施方式主要取决于城市开发与再开发的战略决策，不同的开发模式，对城市地价空间分布有很大的影响。

    若采取中心--外围开发模式，即首先进行城市中心地区的调整改造，大幅度提高市中心的土地集约程度，在用地资源较为紧缺的城市常采用这种发展模式。随着规划的实施，市中心地区地价会大幅度攀升，形成城市中高地价极核区，并通过扩散效应带动外围地区地价水平的提高，整个城市地价空间分布多呈单核心的分布形态。

    若采取外围--中心开发模式，即首先进行城市新区开发，暂时避开改造较为困难的旧城中心区，待积累一定的资金后再进行旧城中心区的改造。这种规划实施方式将导致城市外围地区地价首先上升，拉动城市整体地价水平的升高，在规划实施过程中，除市中心地区外，在外围也有可能形成多个次级地价峰值区。

    规划实施方式对地价的影响还具体体现在城市空间增长形态的差异与地价动态变化的关系上。我国大城市增长的空间过程主要表现为城市蔓延、郊区城市化和远郊卫星城建设三方面，空间扩展主要有轴向扩展和外向扩展两种方式，大城市的空间增长表现为圈层式、飞地式、伸展轴充填式和带形扩展式四种形态，不同的空间增长形态影响到规划实施次序，也直接影响到地价的动态变化情况。