[转贴]：城市规划――“龙头”为什么昂不起来？

zsyzh

城市规划――“龙头”为什么昂不起来？ 2004-8-22 23:43:52


规划被称为城市建设的“龙头”，但在现实中，规划的权威性却屡屡受到挑战，要么频频变动，要么执行不力——“龙头”为什么昂不起来？
“龙头”跟着项目的屁股走
因规划问题，前不久成都市金牛区迎宾大道公共绿化带区域的两栋违规建筑——红枫半岛花园会所和锦城豪庭1号楼，被爆破拆除。
　　用炸毁为代价告诉世人规划的“龙头”地位不容侵犯，这样的教训是沉痛的。近年来，城市违法建设不断增多，已成为影响城市形象的“形象”。例如：2002年1月25日，位于武汉长江河道内的“外滩花园”1号楼依法拆除起爆。无独有偶，2002年2月1日，备受关注的南京紫金山“观景台”被人工爆破，南京市个别部门的违法建筑，结果是白白耗去数百万元的国有资产。
　　“许多地方规划其实上仍是‘纸上画画，墙上挂挂’，‘龙头’其实是跟着项目的屁股走。”业内一位规划专家在接受记者采访时说。
　该专家说，近年来，在一些地方城乡规划的综合调控作用没有得到充分发挥，随意修改经批准的规划，擅自突破规划确定的规模，“领导一换、规划重来”的现象还比较突出，有效的城乡规划监督制约机制尚未建立，缺乏明确的行政责任追究制度。城乡规划中出现这些问题，主要是指导思想出了问题，与一些地方政府没有坚持科学的发展观和正确的政绩观有关，也与城乡规划工作本身存在的问题有关。
　　一些地方背离国务院批准的城镇体系规划和城市总体规划，忽视城镇化发展规律，超越经济发展阶段和资源承受能力，提出不切实际的城市发展目标，城市盲目扩张趋势有所加剧；一些地方随意圈占农民集体土地，以牺牲农业发展、牺牲农民的权益来换取城市一时的快速扩张；一些地方擅自设置或者扩大开发区，侵占良田，浪费土地。
　　一些地方对密切关系群众利益的市政公用设施建设、中低收入家庭住房问题、居住环境问题重视不够，超过国家公布的建设标准和批准规划确定的建设规模，随意改变批准的规划，严重超越自身的经济承受能力，不讲投资效益建设行政中心、豪华办公楼、中央商务区、会展（博览）中心、步行街、大草坪、大广场、宽马路、主题公园、高尔夫球场、“亮化美化”等“形象工程”、“政绩工程”。据统计，建设领域拖欠工程款中政府投资工程拖欠工程款占26.7%，这其中有40%是市政工程建设拖欠的，损坏了政府形象，给整个社会的经济秩序及社会稳定都带来严重危害。
　　同济大学城市规划学院副教授杨贵庆说，地方政府领导抓经济发展、抓GDP的增长成为一届政府是否作为的主要考核指标。以GDP增长为核心的“政绩观”是促成“急躁冒进”的根本原因。因为，“任期制”和“政绩观”的机制促使新任地方领导往往更为大胆地实施自己的发展主张，并希望在周边城市竞争中脱颖而出。一些地方领导往往批评规划部门“规划跟不上发展”，或要求“规划要为经济发展和城市建设服务”，这样的“政绩观”促成了既定规划的“短命”，或者因等不及规划的修编，干脆抛开规划任意干。
城市规划的“短命”现象
近日，天津召开“天津市城市总体规划修编和土地利用总体规划前期调研工作动员大会”。会上明确，现行《天津市城市总体规划》和《天津市土地利用总体规划》已不适应城市发展的需要，因此要对原城市总规划动“大手术”。
　　问题是，这两项总体规划经国务院批复实施不到5年，事关城市发展的总体规划会如此“短命”，不免让人们担心这5年间的城建投入会不会有碍修编后的城市新总规？如需调整势必造成一定程度上的浪费。而且这种短期内修编城市总体规划的现象，在全国各地也已成了普遍现象。对于这种规划的“短命”现象，引起了媒体和业内专家的热烈讨论。
　　同济大学城市规划学院副教授杨贵庆分析说，当前我国城市规划编制与实施方面存在的“短命”现象和问题，究其原因主要出于两个方面：一是城市规划运作，二是城市规划理念。运作是现象问题，而理念则是本质问题。
　　当今市场经济和社会发展这一无形的手，推动着城市总体规划不由自主地“狂奔”。因此城市规划在其运作过程中往往会遭遇诸多的无奈。
　　首先，城市总体规划的审批周期过长。当一个城市的总体规划编制完成之后进入审批程序，由于种种原因，上级主管部门有时要用1～2年的时间予以批复。一些要报送国务院审批的城市可能还要等候更长的时间。如果等候几年的时间批复总体规划，再加上编制规划过程所用去的时间，那么，城市建设的用地状况也许已经发生了很大的变化。在这样快速的城市化发展时期，很难让一个城市的建设发展停下来等数年后“姗姗来迟”的城市总体规划批复。而在编制总体规划和等候批复的过程中，出现了法定规划依据的真空。于是，更多的现象是，在没有法定规划依据的情况下进行建设，甚至是大型项目的建设。等到规划批复后，新发生的建设项目已经与当年报批的规划不符，造成了法定规划内容失去意义，即“图上画画，墙上挂挂”。结果是，要么无动于衷，规划作为摆设；要么认真修改，促成了规划的“短命”。
　　其次，区域国土规划与地方规划的脱节。城市是区域范围内的城市，在市场经济时代，城市不可能脱离区域而单独存在。一些城市进行修编总体规划的直接原因是由于城市周边区域发展条件，特别是交通条件发生了重大变化。遗憾的是，区域国土规划的编制分属于不同的部门，由于中央和地方以及中央各部门之间缺乏及时的信息沟通，也由于在国土规划层面的工作滞后，使得地方总体规划往往受制于区域国土规划的变化，促成了规划的“短命”。
　　从城市规划理念方面进行反思，城市总体规划在编制理念方面也存在不足。
　　第一，以规划年限来确定规划人口规模和用地规模的不足。与其说要编制一个在2020年达到50万人口的城市总体规划，还不如说编制一个当城市达到50万人口规模的城市总体规划。因为，什么时候达到50万人，看来无法用年限来确定。
　　第二，对区域城市化速度和范围的认识不足。实践证明从局部范围来认识城市化水平和人口分配，看不到更大区域、即国土规划层面的整体趋势，往往造成在地方城市规划层面的井井有条而对外界区域层面的被动应付。
　　第三，对市场力量的认识不足。资本寻求资本利益的最大化原则将促使投资进一步寻求我国廉价的劳动力市场、交通运输方便和土地等成本较低、市场潜力巨大的城市和地区。产业区的建设急需土地资源。城市总体规划中以人均用地指标推算用地规模的方法因此受到严峻挑战，造成用地规模在人均上无法平衡。为符合审批标准必须对人均用地指标的“自圆其说”，成为规划编制单位和审批部门的难点，同时客观上促成了总体规划的“短命”。
　　第四，对环境容量的认识不足。城市究竟会发展成为多大？这要看城市的环境容量所能够承载的能力。例如，水环境、土地和能源等资源所能够提供的满足舒适生活水平的人口规模。当然，城市外界的资源提供可以作为补充，除非是意义特别重要的城市，否则，外界资源的提供将对更广的区域造成影响。所以，地方城市的规模应该有一个基本的限度，反映出环境容量的客观要求。
引入科学发展观
　　中国城市规划学会常务理事、南京大学城市与资源学院教授崔功豪说，中国目前城市规划存在诸多问题中，主要的问题还不是来自于城市规划研究与编制，而正是来自于规划管理的体制。在我国纷繁复杂的城市规划管理体制中，制约城市规划实施有效性的最主要症结，是在于城市规划权力体系的建构与分解。不同于在我国其他许多行业管理的垂直性特征，城市规划的管理权限一直处于被严重肢解、分割的状态。尤其是在那些设区城市、设有各种“开发区”的城市。这种分权体制的格局，加之与中国现行的行政区划体制、财政包干体制等相叠置，就使得图纸上绘于一体的城市规划，在实施过程中就变成了各个行政主体的自主行为，“整体规划”意图被“诸侯实施模式”彻底粉碎了。“开发区”曾经一度成为“城中之城”，其规划管理权基本都是超脱于城市规划行政主管部门制约束之外，这一问题至今尚未解决。在规划管理体制上要加大改革的力度。
　　北京市城市规划设计研究院顾问总规划师王东在接受记者采访时说，规划应该是“上层建筑”，体现的是政府的意志，是最广大的人民意志的体现，而不能理解为是某个领导个人意志。应该用科学的发展观和政绩观来指导规划，规划不能向金钱和权力低头，应该提倡公众参与，加强群众的监督。建设一个怎样的城市，绝不是某个领导满意了就行，也绝不是城市规划师们将自己局限在规划室那片狭小的空间里勾几条线、绘几张图了事的，更重要的是看市民满不满意，认不认同。
　　杨贵庆说，实践呼唤城市规划理念的创新，在当前，必须以科学的发展观为指导，对我国城市总体规划理念予以创新和突破。从更长远的时间跨度、更广的区域范围，考虑城市在区域中的角色和定位，确立城市发展的战略和结构。特别是应积极编制确定我国的国土规划和全国范围的城市体系规划框架，在环境容量的前提下，积极发挥地区城市的优势。远景规划、战略规划、概念规划和结构规划等种种名称的规划，都是旨在确立城市长远发展的框架体系，搭好骨架。如果我们的“城市总体规划”变成“城市总是规划”，并不是一件好事。

xzmwr2003

这和我们对规划定义有关，“规划是为政府服务”，规划师是向当权者说服真理.

jzgyh

可是我觉得当时领导是支持规划的,可是面对开发商时,领导就变了.我做了个小区规划,还被列为市上的重点开发小区,图也经市政府讨论并通过了.并且已经公示了.但是开发商一来,把所有的绿地全都盖上了房子.我却无能为力