[文章]：遗产资源市场化运作：盲人瞎马的凶险之路

sunnysong

从旅游景区组建股份公司的初步尝试，到“碧峰峡模式”的声名鹊起，进而四川省公开出让十大景区经营权的积极响应，全国各地掀起旅游资源市场化运作的热潮。部分省（区）在颁布的地方性法规和下发的文件中，也提出可以实行景区所有权和经营权的分离，并出让或转让景区经营权，似乎旅游资源市场化运作已成为大势所趋。然而，由于对一系列相关问题的漠视和回避，我国旅游资源市场化所面对的不仅不是铺满鲜花的光明大道，反倒是一条前途未卜的凶险之路。
问题一，是否符合国家的政策法规？《森林法》规定，除用材林、经济林和薪炭林外，其他森林、林木、林地使用权不得转让。而属不得转让之列的特种用途林，明确包括风景林、自然保护区的森林、名胜古迹和革命纪念地的林木等。《文物保护法》规定，国有不可移动文物不得转让、抵押；建立博物馆、保管所或辟为游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。国务院多次下发文件，指出“各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其土地”。特种用途林、国有文物保护单位及风景名胜资源在我国旅游资源中占绝对优势，因此目前灸手可热的景区经营权出让大多属违法行为。******主席在十六大报告中明确指出，要“建设社会主义法制国家”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”；胡锦涛总书记也多次强调，“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”。漠视法律明文规定的违法行为，或许能带来暂时的和局部的繁荣，其所造成的危害和恶劣影响却是难以估量的。
问题二，经营权和所有权如何分离？旅游资源所有权和经营权（或所有权、管理权及经营权）的分离，是景区出让经营权的重要前提，这对由企业或个人投资兴建的主题公园及其它人造景点来说毫无障碍，但对自然及人文遗产类型的旅游资源，尤其国有旅游资源则难以操作。国有旅游资源，并非想当然的归国家所有、由地方政府或有关部门实施管理而经营者空缺，实际上往往已经存在具体的经营单位依法进行经营管理。如国有森林资源，由持有林地林权证的国有林场（或其它国有林业经营单位）依法使用，在地方政府的领导下全面负责森林资源的保护和利用（包括旅游经营），并接受林业行政主管部门的管理，实际已经实现了所有权、管理权和经营权的分离。以旅游资源市场化为名，不顾历史和现实地进行所谓的“两权（或三权）分离”，只能是粗暴侵犯原有经营单位享有的合法权益，是对法律的践踏，同样属违法行为。
问题三，谁有权决定经营权的出让？无论是景区出让经营权的范例介绍，还是最新发布的经营权出让消息，都能看到地方政府无所不在的影响，实际上地方政府还往往成为这一事件的“主角”：决定出让，宣布出让，选定买主，收取出让费……甚至亲自上门推销。当我们欢欣于政府主导、领导重视、又一处地方政府冲在了旅游资源市场化的最前沿，旅游兴县（市）大有可为时，却回避了另一个关键的问题――地方政府是否有权决定景区经营权的出让？当我们被地方政府及某些部门的开拓思想和改革魄力鼓动得心潮澎湃时，却忽略了“沉默的大多数”――旅游资源原经营单位和当地居民的意愿。尽管地方政府可以代表国家对国有旅游资源实施监管，但原经营单位依法享有这些资源的经营权，并为资源的培育和保护付出了巨大的心血与劳动，因此，是否出让经营权应首先由该经营单位（不是单位的某个领导，而是全体职工）来决定。况且，出让经营权本身就是一种市场行为，应该由经营主体自主选择，政府过多的干涉甚至越俎代疱（许多旅游资源经营单位的经营权已经被出让还毫不知情）恰恰是背离市场经济规则的表现。假使地方政府对原经营单位的旅游资源保护、利用和经营现状不满，也应当先行依法收回经营权，撤销原经营单位并做好这些单位职工的善后事宜，方可开展经营权的出让工作，重新决定经营权的归属。这不仅体现了依法办事的原则，而且也是对原经营单位所付出劳动的尊重，有利于社会稳定和经济的持续发展。对于无具体经营单位的旅游资源，也要充分考虑当地居民在资源保护和利用方面所享有的权利，广泛征询当地居民的意见并鼓励当地居民积极参与经营权的出让，认真接受他们的监督，这不仅是“以人为本”先进文化的体现，也是建设和完善社会主义民主的要求。盲目沿袭市场经济体制下的“官本位”做法，代替旅游资源经营单位决定经营权的出让（即使的确出于发展经济的良好愿望，也与为建设“万亩**基地”强迫农民拔掉庄稼改种**的“逼农致富”的官僚主义行径差不多）或出让超越自身管辖权的旅游资源（如山西绵山景区，就是由介休市政府把本属省直太岳山森林经营局所辖的林地拿来出让），甚至代经营单位与企业签订出让合同（如陕西长安县政府作为甲方，与西安如意科工贸公司签订南五台风景林场旅游资源50年的委托经营合同），既违反了有关资源保护和企业管理的法律法规，又破坏了市场经济的规则，反而为景区经营权的出让埋下隐患，并最终危害旅游资源的保护和利用。至于既非国有资源的法定代表、又不是资源保护行政主管，而主要负责“旅游市场秩序和质量管理（引自国家旅游局有关领导原话）”的旅游部门，不遗余力地推进资源市场化运作并直接插手景区经营权的出让（2001年四川省旅游局在新闻发布会上公开宣布出让十大景区经营权，部分景区当即表示对此一无所知时，旅游局居然以“只是意向”或“不是出让经营权而是联合开发”来搪塞），其意图令人费解，其为制造轰动效应而采取的有失严谨的举动，极可能造成旅游市场秩序的混乱和旅游资源的重大损失。
问题四，经营权到底值多少钱？之所以进行旅游资源的市场化运作并出让景区经营权，其根本原因在于地方政府或有关部门认为旅游资源的经济效益发挥不足（或者还包括保护力度不够），也就是说这些资源蕴藏着巨大的经济潜力，而这经济潜力是无形的资产（否则就不会对任何企业产生吸引力），正因其无形，且至今没有可依据的资产评估标准，使景区经营权的出让价格更多地受人为因素影响，甚至往往是某个领导口头决定。被树为典范的“碧峰峡模式”，万贯集团以区区350万元就获得了7000多亩国有林50年的经营权，平均每年每亩国有林的出让价值仅10元，比在一亩林内所采集的柴草的价值还要低；重庆仙女山国家森林公园在固定资产1000多万元、年收入800万元以上、负债仅400余万元的情况下，以支付林场职工600多万元“安置费”的代价被出让50年，甚至不少地方以“零资产”的方式出让景区经营权（委托经营的前三年，西安如意科工贸公司每年仅需支付旅游资源补偿费22万元给长安县政府，而当时南五台风景林场在该景区的旅游收入超过60万元）。如此“超优惠”价格出让经营权是否造成国有资产流失暂且不论（万贯集团于次年以500万元获得2000亩集体林50年的经营权，按此标准推算，7000亩国有林最低少收1400万元），原经营单位职工为培育和保护旅游资源所付出的辛勤劳动也无法得到相应回报。以国有林业经营单位为例，由于其大多属事业性质，众多林业职工几十年来仅能获得明显低于地方平均水平的工资收入，当这些原本以发挥社会生态效益为主的森林资源转为以旅游开发为主时，所产生的巨大经济效益居然与他们无关，怎么会不令他们伤心？他们又怎么能安心呢？同时，某些地方如此草率处理景区经营权的做法令人奇怪：一方面强调旅游资源所具有的巨大经济开发价值，另一方面却把旅游资源当做“不良资产”甚至“烫手山芋”，必欲尽早出手而后快，恨不得凡有人肯要就拱手相送。有关部门在拍卖慕绥新等贪官的赃物时尚且会因价格不理想而宁可流拍，难道我国的旅游资源已经贬到一文不值的地步了吗？不可否认，地方政府有压低出让价格以体现招商引资诚意的考虑，但景区经营权资产评估的无章可循，的确为个别人侵吞国有资产、进行“权钱交易”提供了条件。假使景区不出让经营权，旅游资源还能完好地得到保存，至多是经济效益没有得到充分的发挥，“捧着金碗没饭吃”；而明知资产评估无法可依或根本不进行资产评估的情况下，大力推行所谓的“旅游资源市场化”，鼓励景区经营权的出让，能否获得资源保护和旅游发展的“双赢”先不提，滋生出许多新的腐败分子倒是必然，原本属于国家和人民的“大金碗”被某个人或利益集团攫取，最终连“泥碗”都捧不上了！
    问题五，怎样选择经营权的买家？为景区选择出让经营权的接受方即经营权的买家，是出让景区经营权的关键，直接关系到资源保护和旅游开发的成败。出让景区经营权，进行旅游资源的市场化运作，无论从确保最具实力开发商入选还是为所有开发商提供公平竞争机会的需要，都应当严格按程序规范实施，然而，这正是目前我国景区经营权出让活动中最欠缺的。尽管常有景区公开出让经营权的消息见诸报端，但对接下来如何操作、有几家企业投标、哪家企业中标以及如何中标的介绍却鲜有看到。“碧峰峡模式”中独领风骚的万贯集团和同为典型的“绵山”开发商山西三佳煤化公司等，均是直接取得景区的经营权，并无任何其它企业同时参与竞争，甚至个别地方是先有某企业属意某景区而后才有经营权出让的决定。在这种情况下，即使涌现出如碧峰峡、绵山等“成功”范例，也无法改变景区经营权在客观上得不到最优买家的必然结果。同时，由于景区经营受国际国内环境、社会经济发展水平、公众消费习惯、旅游营销市场、区域景区开发以及经营者的发展思路等多方面因素影响，在旅游开发中“白手起家创辉煌”或数千万投资付之东流的事例不胜枚举，不可能像建设项目一样，仅以企业规模、经济实力、设备现状、技术能力和人员素质等量化标准作为筛选开发商的依据，也未能有任何人从景区经营权出让的“成功”范例中总结出具有说服力的共同特点。况且，目前还没有专门针对景区经营权出让的招投标规定，也没有哪一处景区经营权的出让是参照《招标投标法》进行的，程序极不规范。邓小平同志曾经把社会主义市场经济形象地比喻为“摸着石头过河”，某些地方和领域所开展的市场化尝试也是必要的，然而，工程不合格可以推倒重建，企业破产了可以筹资重组，旅游资源尤其是自然和历史文化类旅游资源却非单以金钱和设备一朝一夕能够再造的，必须要慎之又慎。在国外无先例可循，无从考查或根本不去考查企业是否拥有相应的实力，却急不可耐地将景区经营权移交出去，只能拿旅游资源的安全作赌注（重庆长松集团公司在获得仙女山国家森林公园经营权后，居然报请武隆县政府将园内特种用途林划为用材林，以更新为名进行大规模采伐），置旅游资源于万劫不复的险恶之地。
问题六，经营权出让的时间应该是多久？就目前来看，景区经营权的出让期限大多在四、五十年，最长可达七十年，国家并无明文规定（可供参照的只有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定旅游用地的最高出让年限为四十年）。将景区的经营权出让如此之久，在排除某些部门或单位贱卖国有资产、开发商进行“钱权交易”等因素的前提下，可能出于“有恒产者有恒心”的考虑，希望开发商能立足长远，充分实施自己的发展构想。从开发商而言，除投机目的外的任何企业都怀有保持长久繁荣的良好愿望，但我们的新中国也才刚刚成立不足五十四年，社会主义市场经济条件下企业发展的历史充其量不到二十五年，国家重点扶持的大型国企尚且会破产倒闭，众多新兴企业也是你方唱罢我登场，不必三五十年，或许这家企业连十年的寿命都没有，那余下几十年的景区经营权该如何处置？如果企业由景区经营转向其它领域，是否可以把经营权转让他人？如果企业未履行合同，按期如数支付出让费或投入资金，应该以谁为主体监督实施或予以处理？如果企业破产或被取缔，经营权是应该收回还是交由其它相关单位处理？如果企业将经营权作抵押贷款（这是开发商最为普遍的做法），在资不抵债时，是否应该由银行出面拍卖？私企老板是否可能把经营权传继给子女？如果其子女对景区经营不感兴趣，又当如何处理？……另有更多未能尽列于此的问题（资本市场瞬息万变，也不可能尽列），力推旅游资源市场化的开拓人士和部门是否已经对解决之道了然于胸？或者，根本就视旅游资源为任人宰割的鱼肉，而毫不顾及？对事关生态环境建设和承载历史文化的资源，国家始终实行严格管理的政策并建立了完善的法律法规与管理体系，但当其作为旅游资源实行市场化运作或被出让经营权后，怎样才能确保企业经营过程中对资源的有效监管？实际上，许多地方把资源保护的法律法规和行政管理看作经济发展的障碍，资源保护的行政管理在“保障企业经营自主权”名义受到强烈排拒，使企业成为不受约束的“特区”（新疆喀纳斯自然保护区在由自治区林业局移交地方并转企业经营后，即使国家林业局的工作人员也必须购票才得以入内；而秦始皇陵并入陕西旅游集团后，非专业人员也可以轻意进入发掘现场，近到可以亲手触摸最新发现的彩绘俑，甚至当一个喝得醉醺醺的人拿着刚刚修复的石铠甲来回摆弄时，亦未得到有力制止），资源的安全又如何得到保障呢？近年来，随着国家对资源保护的重视，政策性投入也不断加大，对已经被出让期的资源是否还有必要投资？这笔资金是否应该交由开发商实施？由此形成资源质量的提升，是否需要对景区经营权重新进行资产评估？——任何事物都处在变化当中，数十年内的状况根本无法预见，市场经济更为成熟的西方资本主义国家，对获得国家公园经营性项目（注意，是经营性项目如宾馆、饭店和旅游活动等，而非整个景区）特许经营权证的企业尚要每一到三年按严格标准重新核发，在理论尚不成熟实践更是幼稚的情况下如此大方地将景区经营权一“让”几十载，只能使旅游资源处于前途未卜的危险境遇。
不可否认，旅游资源市场化近期的确出现了部分的“成功”范例（谁又能说碧峰峡的成功不是已日薄西山的野生动物园业的“回光返照”呢？），而景区经营权也并非完全不能出让（如可以用资金和设施再造的主题公园、游乐场等人造景点），但明知违法却偏要行之，对发展前景无从把握且不遵循规则甚至根本无规则可遵循，旅游资源市场化只能是盲人瞎马，走上一条危机四伏的凶险之路。