[转贴]：建设工程挂靠现象透析

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当前，建设工程挂靠是造成建筑市场混乱的重要原因之一，因此分析建设工程挂靠现象产生背景、成因、危害和根治对策是非常必要的。

一、建设工程挂靠内涵及外延

    建设工程挂靠是指：挂靠单位和挂靠人利用被挂靠单位的名义（通常包括企业名称、资质、公章及信誉等）与建设单位签订建设工程承包合同或承揽建设工程任务，并向被挂靠单位缴纳一定比例费用的经营合作行为。挂靠与转包有着本质上的相似性，是一个问题的两个方面。转包是指建筑业企业把承接到的工程全部或主要部分转让出去，从中收取转让费，基本上不组织或不参与工程管理的一种以包代管行为。二者不同的是前者经过转化可以成为市场合法主体，而后者却是必须坚决取缔的。
    挂靠现象的背后隐含的是私营建筑承包商的存在与发展问题。因为挂靠单位的行为通过建筑市场的治理和随着非经济因素的逐渐排除是可以消亡的；而挂靠人即私营建筑承包商却必须正身正名，取得建筑市场上的合法地位，才有可能从根本上消除建设工程挂靠现象。
    建设工程挂靠现象表面上反映的是建设工程实施过程中的问题，但实质上却揭露了建设工程管理体制、投资体制、价格体制、市场体制、企业制度和整个宏观经济发展过程中的矛盾和问题，因此要从根本上解决建设工程挂靠问题则必须依赖市场经济体制的建立和完善。

二、建设工程挂靠现象和特点
   
    建设工程挂靠形式灵活多样，主要有如下两种：（１）挂靠人或挂靠单位带着工程信息与被挂靠单位商谈承包条件，一般以缴纳少量管理费达成协议，然后由挂靠人携带被挂靠单位公章、资质证书、营业执照等有关证件与建设单位签订工程承包合同；（２）挂靠人携带一定管理人员、机具设备、资金和队伍投靠被挂靠单位，并交付较高管理费用后以被挂靠单位名义承接工程。既有长期挂靠一家企业，也有同时挂靠多家企业；既有低资质企业挂靠高资质企业，也有高资质企业挂靠低资质企业的；大工程挂靠大企业，小工程挂靠小企业；有地方保护政策的地区挂靠当地企业；有行业垄断的挂靠指定企业；招投标时同时挂靠多家企业；财务制度严格的既挂靠大企业同时也挂靠小企业；有集体企业挂靠外地企业的。凡此种种，不一而足。挂靠什么企业，采取什么方式挂靠，取决于：一是承接工程任务方便；二是能够降低管理费。
    工程挂靠的特点表现为：（１）挂靠人的角色具有多面性。有时候代表挂靠人自己，有时候代表建设单位，有时候代表建筑业企业，甚至是多个建筑业企业。有时候充当建设单位和建筑业企业双方信息沟通的桥梁，透露一些双方都不便直接对话的特殊信息，既串通建设单位，又串通建筑业企业，从中渔利。（２）挂靠人具有随机可变性，挂靠什么单位，挂靠多长时间，采取何种方式挂靠，这完全依靠利益驱动，（３）挂靠人具有隐蔽性。通过合法的劳动合同制度，项目承包制度、财务和预结算制度的包装，人已经是企业的人，项目是企业的项目，帐是企业的帐，挂靠人披上了合法外衣，真假难辨。（４）挂靠具有利益多重性。挂靠能够同时满足建设单位、建筑业企业、建筑中介组织和挂靠人自己等方方面面的利益。因此为各方所接受，大家彼此心照不宣。（５）挂靠具有普遍性。挂靠现象愈演愈烈，所占比例越来越高，波及范围越来越广，目前建筑业企业没有挂靠现象的为数不多。（６）挂靠具有较强的诱惑性。挂靠人以建设工程信息、丰厚的管理费作诱饵，近使大量建筑业企业就范。

    三、建设工程挂靠背景和成因
    工程挂靠是由多种复杂原因综合作用造成的，但主要取决于三方面决定性因素：一方面是七十年代末开始的改革开放，农村实行土地包干到户和推行家庭联产承包责任制，促进了农业生产力的迅速发展，大量的农村剩余劳动力从土地上解放出来，并跟随６０年代基建规模压缩时返乡的一些老建筑工人，逐步向劳务密集型的建筑业转移，开始向集体建筑业企业提供单纯劳务，这是挂靠队伍的原始形态。
    第二方面原因是八十年代中期，国有建筑业企业实行用工制度改革，职工只能进不能出，单纯的学校毕业生和复员军人的补充难以满足企业需要，造成企业职工队伍结构失调，尤其一线工种短缺，迫使企业必须引用外部力量进行补充，最初的形态是企业与外联队伍进行联营，发展到八十年代末期，建筑行业推行“项目法施工”，企业权力下放，项目经理拥有人、财、物支配权，项目经理可以自由决定外联队伍的选择和使用，这在客观上为挂靠人提供了生存和发展的空间；随着市场经济的逐步发展和人们思想观念的更新和解放，一部分企业骨干不仅自己“下海”而且拉走一批技工，独树一帜，为建设工程挂靠直到推波助澜的作用。第三方面原因是社会因素，这包括：（１）建设单位提供了挂靠条件。他们通过种种途径物色承建单位，从而造成中介机会，或者任意肢解工程，使挂靠人有机可乘；更有甚者，一些建设单位为谋取一已私利，不异将工程直接发包给挂靠人；（２）行业垄断促进了挂靠发展。一些专业部门或者行业主管部门通过形形色色的形式和手段，限制有专业施工资格但属非本系统单位的承建权，为挂靠人发展开了方便之门，逼迫埠外队伍或挂靠人向当地企业挂靠。（４）税费压力是挂靠的外部原因。一些挂靠人为逃避国地税和行政规费，挖空心思钻政策空子，挂靠无疑是一条有效途径。挂靠现象的复杂性正如广东的同志所言：挂靠在两家（挂靠人和被挂靠人），背后是大家（社会的方方面面）。

四、建设工程挂靠的利弊
    工程挂靠是市场经济转轨期间的一种特有的现象，利弊互见。其积极作用表现在：一是市场的适应性。挂靠队伍的生存和发展基本是按照市场经济规律，领先灵活的机制，通过市场竞争求生存求发展：二是机制的灵活性。挂靠单位人事、用工、分配制度灵活，有较强的市场适应能力，对推动国有建筑业企业体制转轨和机制转换发挥了示范导向作用，三是社会贡献率。挂靠单位完成年建筑业总产值在全行业额中占有相当比重，创造了大量的社会财富和积累了相当的资本，在一定程度上缓解了私营建筑承包商的发展，对于实现国有经济的战略转移和探索公有制实现形式提供了实践基础。

    工程挂靠的消极影响体现在：一是挂靠单位或挂靠人行为不规范，缺乏有效的监督和管理，是导致建筑市场混乱的重要原因之一。二是挂靠队伍一般素质较差，工程质量和进度没有保障，致使国有资产和人民生命财产受到严重威胁。三是挂靠工程利润大量向挂靠人（更多的是私人）聚集，项目利润转换工程成本，造成国家税收的流失。四是挂靠人处于隐形之中，在一定程度上助长了暴利及腐败，折损了一批干部，影响和损害了党和政府的形象。五是挂靠本身所体现的责任、权利和义务关系不对等，导致被挂靠企业极大的财产风险和信誉危机，六是挂靠在一定程度上冲击着建筑市场和国有企业，造成企业组织结构严重失衡，建筑施工力量盲目膨胀，影响了政府宏观调控职能的发挥。

五、治理建设工程挂靠对策
    工程挂靠现象的存在有着深刻的社会原因和复杂的经济背景，其产生、发展和消亡有一个历史发展的过程，目前总的来讲是弊大于得，已经严重影响到建筑行业的健康发展，极大地损害了建筑市场体系的发育和成熟，进而影响宏观经济秩序的形成，因此必须疏堵结合、标本兼治，进行综合治理：
    １、市场经济是法制经济，市场经济条件下的经济运行和社会秩序的建立必须依靠法规来调整和约束，因此应加快相关法律法规和政策制定，严格执法，坚决取缔工程挂靠。同时要加快建筑市场向统一开放、竞争有序方向发展，逐步消除市场障碍，打破地区封锁和行业垄断，铲除挂靠现象产生的体制基础。
    ２、改进和完善企业资质管理规定，建立新的建筑市场准入制度，加强建设行政主管部门的宏观调控职能，逐步建立建筑施工力量与基本建设投资大致平衡的管理体制和调控体系。尤其要鼓励和支持建筑专业队伍的发展，引导挂靠队伍逐步向专业公司转化。逐步建立私人承包商制度。
    ３、加快建设投资体制改革步伐，推行建设项目法人负责制，完善建设项目资本金制度，大力推行招标投标制度，合同管理制度和建设工程监理制度。加快企业投资主体地位的培育，逐步形成投资主体化多元化，投资来源渠道。增强投资者的风险和责任约束，以减少和最终消除挂靠人的投机机会。
    ４、积极推进建筑中介组织建设重点发展建筑信息。工程咨询、招标代理、产品价格等中介服务机构。要制定相应管理制度和行业自律规范，以规范中介组织行为，保护中介组织合法利益，打击和取缔工程信息和建设任务中介行为。
    ５、加快建筑产业组织结构调整步伐，尽快形成合理的产业组织结构，促进不同类型、规模和特点的企业在各自层次上就位，限制中小型建筑业企业投标资格，提倡和鼓励大企业或企业集团参与市场竞争。加快推行建设工程总分包管理制度，提倡和鼓励工程分包，取缔工程转包和挂靠，逐步形成工程建设的总分包管理体系。
    ６、逐步取消工程预付款制度，按照国际惯例实行工程建设按实结算制度。这不仅是克服建设工程垫资和压价的根本措施，而且也是建立建筑业企业资金补充机制的必要条件。这样，一方面有利于培养和造就一支资金密集、技术密集的建筑业龙头企业，同时也可以从根本上消除挂靠产生的经济基础。
    ７、推进建筑有形市场建设，严格建设工程公开、公平、公正竞争，规范建筑市场主体行为，严格招标投票制度和程序，堵塞挂靠人参与投标漏洞，严格建设单位资审和监管，强化工程承包合同审查，建立健全建设工程施工许证制度。建立工程建设全过程、全方位直到每一个环节的有效监控机制。