[文章]：厦门市农村城市化研究

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一、研究背景
随着改革的纵深发展和整体经济实力的增强，厦门市的工业化和城市化发展很快，但不容忽视的是，城乡系统中城市和乡村这两种不同的社区类型，其实际水平的差距在拉大，尤其是相对比较边远的乡村地区，经济水平依然低下。而在空间上，城市郊区迅速向乡村地区蔓延，出现了许多城乡混杂的经济地域，即使是在城市地区，仍然有许多“城中村”存在，社会问题严重。因此，缩小城乡差距，协调空间关系，提高城乡整体水平成为厦门城市发展的重要任务之一。

本文针对厦门市农村地区的不同情况，结合城市总体规划，分别对远郊农村、近郊农村和“城中村”进行城市化的思路、策略、战略等进行研究。



二、相关概念
1、城市化
城市化（urbanization）一般是指人口向城镇的集中过程。由于各学科研究特点的不同，对城镇化的理解也有判别。

人口学家认为城市化就是人口城市化，指人口向城镇集中的过程，这种过程有两种方式：一是人口集中场所即城市地区数量的增加；二是每个城市地区人口数量的增加。

经济学家认为人口向城市集中是为了满足第二、第三产业发展对劳动力的需求而出现的，是人们离开农业经济向非农业活动转移并在城市集聚的过程。

地理学家认为人口和产业向城市集中的过程，是劳动力和消费区位、非农部门的经济区位向城市集中的过程。

社会学家和人类学家则认为，“城市化过程即为城市生活方式的获得过程”，反对把城市化定义为农村人口向城镇的集中。主要理由是农村人口向城镇集中只是城市化的表面现象，许多工业化村庄或其聚落虽无人口的集聚，但生产、生活方式与城市并无区别，因此也可称之为城市化。城市化应强调城市生活方式、城市整体文化和价值观念在乡村地域的扩散。

可见，城市化是一种影响极为深广的社会经济变化过程。它既有人口与非农产业向城市的转型、集中、强化和分异，以及城市景观的地域推进等人们看得见的景观实体变化过程，也包括了城市的经济、社会、技术变革等在城市等级体系中的扩散并进入乡村地区，甚至包含城市文化、生活方式、价值观念等向乡村地域扩散，较为抽象的精神上的变化过程。

综合分析，城市化有4个方面的涵义：是城市地域扩大和新城镇形成过程；是城市人口比重提高过程；是城市文化对农村影响的传播过程；是经济结构水平提高过程。

2、乡村城市化
乡村城市化，也称乡村城镇化。其定义同城市化一样，不仅国内学者对此存在着较多的争议，国内外学者对此的理解也存在较大的分歧。

归纳起来大致有3种观点：

1）、乡村城市化实质上是乡村的小城镇化。其主要理由是我国大中城市不可能容纳大量的乡村剩余劳动力，必须在乡村内部实现就地城镇化；而小城镇位于城乡之间，兼有城乡两种功能，是解决乡村剩余劳动力的蓄水池，从而可以避免大城市病和“农村病”的出现。认为“离土不离乡”、“离井不离乡”的乡村地区人口和非农产业等适当规模地向小城镇集聚就是乡村城市化。

2）、强调乡村职能的转变，认为乡村城镇化是一个地区丧失农村性质而获得城市性质的过程。

3）、强调农村现代化，认为乡村城市化是乡村社区随着经济发展而沿着原始化、传统化到现代化的演变，包括乡村社区的经济结构综合化、生产手段现代化、乡村布具规模化、生活方向现代化和乡村文明化等方面。

从乡村城市化的外延上看，广义的乡村城市化就是城市化；狭义的乡村城市化是指在我国由于乡镇企业的发展，创造了大量的第二、第三产业就业机会，农业剩余劳动力和人口在乡村地区就地完成职业的非农转化过程。

3、城乡一体化
城乡一体化（urban-rural integration）是城市化的高级阶段，是城市与乡村在经济、文化、人口、生态、空间等要素上交融、协同发展的过程。

国际上对乡一体的理解主要偏重在以下几个方面：

1）、城乡政治一体化。

2）、区域统一体。

3）、区域城市(regional city)。

我国学者对城乡一体化的理解可分为：

4）、城乡社会经济一体。

5）、城乡经济一体化。

6）、城乡社会经济持续协调发展。

概括而言，城乡一体化的内涵是指城市与乡村在经济、社会、文化、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展、差距的日益缩小乃至融合。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程，是社会－自然－经济复合生态系统演替的顶级状态。城乡一体化并不是城市一样化或消灭农村，由城乡一体化的内涵可看出，城乡一体化有两个基本特征——经济上整体协调和空间上整体协调，而城乡间发达的基础设施、社会服务设施网络是对这一切的基础支撑。

要达到城乡一体化水平必须同时具备以下几个条件：一是城乡生产力达到较高的发展水平；二是地区经济发展比较均衡；三是城镇相当密集；四是交通、通讯等基础设施能适应或超前于当前经济、社会发展的要求。从厦门的经济发展水平、基础设施条件及小城镇分布密度、广度等方面来看，厦门已初步具备推行城乡一体化发展的条件。



三、城市化进程
1、城镇建制沿革
厦门市自1912年从同安县划出设立思明县后，1933年设立市的建制，1940年又相继设置了城厢（现大同）、马巷及灌口三镇，至此，初步形成了市域城镇体系的基本格局，即一市三镇（厦门市、城厢镇、马巷镇、灌口镇）的布局格局。此形态直至建国前基本没有变动。

建国初期，废除保甲制，建立乡镇政府，1951年市域内除厦门市区外，另设有同安城关及马巷两镇。1953年，集美乡由同安划归厦门市管辖，并设集美镇。1956年，结合区划调整，又恢复灌口镇建制，至此，基本形成了一市四镇的市域城镇格局。

1958年后，全市开始建立人民公社，撤销乡镇建制，城关、马巷、灌口、集美等镇都先后为公社所替代，但有些居委会还是保留了下来。这种建制一直持续到1980年，其间虽然行政区划上多有变动，但建制没有变化。

1978年成立杏林区，1980年，同安县城关镇复名，1984年恢复马巷镇建制，同时城关镇更名大同镇。1987年又成立集美区，1991年，市域内所有乡都改为镇建制，1996年同安撤县改区。

2003年，全市行政区划大调整，撤销杏林、鼓浪屿、开元区，增设海沧、翔安区，全市下辖六个区，17个建制镇。

2、城市化进程
从厦门市的城市化进程来看，大致可划分为四个阶段：

1）、快速恢复阶段（1950-1960年），城市化水平在1960年达到47.71%，主要动因是“大跃进”等促进了人口向城镇的转移，表现出城市化水平偏高。

2）、急剧减少阶段（1961-1970年），主要原因是“文化大革命”，大量城市人口返回农村，而人口基数急剧增长，两方面原因使城市化水平下降至1970年的31.56%。

3）、缓慢增长阶段（1970-1990年），主要原因是全国政治经济形势的好转，特别是1980年厦门设立经济特区，但由于基础薄弱，增长缓慢，1990年城市化水平为38.57%。

4）、加速发展阶段（1991-2002年），主要原因是经济持续高速的发展，中心城区迅速扩展，吸引并容纳了大量的外来人口。2002年全市暂住人口达73万人，其中绝大部分在本岛从事第二、三产业劳动。沿袭传统统计口径，仅按户籍非农人口计算，2002年城市化水平为53%。








四、城市化水平分析及预测
1、现状城市化水平分析
1.1、现状城市化水平
以户籍人口测算：

城市化水平1：73.8万人÷137.2万人=53%

以实际居住人口测算（暂住人口综合取值为0.8）：

城市化水平2：(73.8万人+77万人×0.8）÷(137.2万人+77万人)=63%

以城镇人口和实际居住人口综合计算（暂住人口综合取值为0.8）：

城市化水平3：（96.3万人+77万人×0.8）÷(137.2万人+77万人)=73%



注：对暂住人口综合取值的说明（详见专题报告三之暂住人口部分）

统计数据表明，动态的暂住人口总量在厦门过去的几年中保持在一个相对固定的量，业已成为城市人口的重要组成部分，国内部分城市对暂住人口的经验综合取值为0.6，但通过对厦门过去几年的暂住人口构成分析表明，超过90%以上的暂住人口具有明显的“城市化”特征，这种特征表现为生活和工作方式的城市性。因此，本研究对厦门市暂住人口的综合取值为0.8。

1.2、城市化水平分析
客观看，以上三种不同口径和标准城市化水平测算的后两种更能反映厦门城市发展的实际水平。因此，现状城市化水平综合取值为68%，属城市化加速发展阶段。

虽然厦门市的城市化水平总体较高，但城市化发展和分布相对不平衡，具体表现为岛内外水平差异较大。以2001年常住非农人口与常住人口计，本岛城市化水平为92.6%，岛外地区城市化水平仅为24%（同安、翔安地区更低仅为14.4%），而本岛（含鼓浪屿）用地仅占全市的8.6%，同安地区面积则占了全市域的65%。

城市化发展的不平衡说明厦门仍有快速发展的必要和可能。

2、城市化水平预测
福建省城镇体系规划从省域城市发展角度预测到，2010年厦门市城镇化水平为70-75%，与上述现有城市化水平比较，在规划期限内达到70-75%的城市化水平目标应属正常。

2000年第五次人口普查数据表明，厦门在2000年的城镇人口占总人口比重达70.8%，而且远远高于周边其他城市地区（如漳州、泉州），虽然城市化水平达到70%以后将进入发展成熟期而增长缓慢，但基于以下理由，研究预测到2020年，厦门市城市化水平仍将进一步达到更高水平。

厦门市地域单元较小，全市土地面积仅为1565平方公里，是福建省九个地市中最小的一个，人口分布相对集中，城市化水平相应较高，以目前厦门市域内部城市化岛内外明显的分布差异即可例证。

厦门市作为我国东南沿海的重要中心城市，具有强大的城市 “吸力”，对周边地区的人口具有吸纳作用，闽南金三角的泉州和漳州等地人口总量较大，从近几年的房地产发展看，厦门业已成为周边地区人群居住地的重要选择。到2020年，以行政区不作调整看，厦门地区城市化的发展比应放在区域城镇密集群的角度加以考量，因而在小地域范围内的城市化水平偏高应属必然。






本报告预测到2010年厦门市城市化水平达到75%-80%，到2020年厦门市城市化水平在90%左右。





五、近郊农村、“城中村”城市化研究
1、现状概况
厦门市的一些近郊农村、“城中村”已经完成了人口的城市化、经济活动的非农化和空间上向城镇的集中，但是在居住形态、生活方式、整体文化和价值观念等方面，与城市仍有一定差距，是不彻底的城市化。

现状由于多方面的原因，导致其无序发展，社会问题较为突出，已成为厦门城市发展的“瓶颈”。主要表现在：

1）、管理体制不顺。农村虽属于城市建成区，但由于没有纳入城市规划管理体系，出现“城乡混治”的格局。

农村现状

2）、规划控制不力。乡镇企业要发展用地，但与城市规划内容不符，申请报建不批，加之控制也不力，违建厂房大量出现，形成盲目建设，造成了许多遗留问题。

3）、村庄建设混乱，违章建筑泛滥。村域范围内的建设仍是按村镇建设的规范在实施，很少顾及城市的整体功能和区域优势，影响城市整体建设和城市的建设品位。建设混乱，建筑布局零乱，农用住宅的单门独户的建筑为主，楼群偏低，商住楼夹杂其间，乱搭乱建现象十分突出。农村经济的发展，出现一种“出租经济”，在利益的趋动下，大量房屋翻建成五层的楼房，违章搭建严重，居住环境日趋恶化。

4）、环境卫生恶劣。环卫基础设施差，道路不畅，供电供水设施简陋，排水不畅，村内绿化率低，加上外来人口集聚，卫生意识差，管理难。垃圾、粪便处理设施差，不能及时处理，环境在逐渐恶化，“脏、乱、差”现象随处可见。

5）、治安状况堪忧。成为刑事案件的主要发生地，一些地方成为藏污纳垢之处。

总之，近郊农村、“城中村”的城市化已错失良机，导致城市化成本飙升，累积的矛盾逐渐增多，城市化的难度一天比一天加剧，因而加快城市化已是迫在眉睫。

2、意义和基本思路
2.1、城市化的意义
加快城市化步伐，有利于拓展城市发展空间，做大城市规模，完善城市产业布局和区域功能，解决近郊农村、本岛农村环境卫生与社会治安问题，提升城市品位，增强城市综合竞争力；有利于增加固定资产投资，扩大招商引资空间；有利于增强全市经济发展后劲和率先实现现代化；有利于改善村民的生活、工作和学习环境。

2.2、城市化的基本思路
2.2.1工作目标

(1)完成三大任务

A、改善农村人居环境

B、改善城市面貌

C、推动城市社会经济的可持续发展

(2)实现五个转变

A、户籍：村民转变为城市居民。

B、土地：集体土地转变为国有土地。

C、管理体制：村委会转变为居委会。

D、经济体制：农村集体经济组织转变为城市股份制经济实体。

E、物质形成：“城中村”转变为公共设施配套完善、环境优美的城市社区。

2.2.2工作内容

农村城市化改造是一项复杂的系统工程，涉及面广，难度大。改造工作大致包括组建机构、出台政策、确定改造模式、编制改造规划四大部分。

（1）组建机构：设立强有力的工作机构，类似于珠海。

（2）出台政策：政策的连续性、政策的创新性

（3）确定改造模式

----按改造主体分的四种模式

A、政府主导型

B、开发商主导型

C、村集体主导型

D、区级政府、街道+村集体、开发商共同介入型（厦门潘宅、洪山柄案例），即“招标出让、地价返还、自求平衡”

----按改造安置地点分的三种模式

A、货币化安置，溶入城市

B、就地、就近改造

C、迁村并点，异地改造

----按改造后物质形态分的两种模式

A、新城模式

B、新村模式

（4）编制改造规划

2.2.3工作特点

与旧城改造相比，近郊农村城市化改造除了变成一般意义上的物质改造外，还具有一定的“社会改造”色彩，焦点是如何解决改造后村民的出路问题。

2.2.4工作步骤

摸清家底，规划控制，抓好试点，分步实施。



3、推进城市化的四大难题
3.1、资金来源问题
城市化投资一般包括征地拆迁、旧村改造、住宅、公共建筑、市政工程及相关投资等。住宅将主要由房地产开发商筹资、兴建和出售，资金来源已基本市场化；行政办公楼、商业金融和科教文卫等公共设施建设皆有各自的资金渠道；征地拆迁、旧村改造、市政工程及其相关设施的资金是要着重解决的关键问题。资金是稀缺的资源，如何筹措足够的资金，是城市化工作的一大难题；如何有效运营，充分发挥其作用，亦是一大考验。就厦门市来说，应尽量减少不必要的支出，降低城市化的资金成本核算，遏制“三抢”，减少“会吵的孩子多吃奶”的现象，避免“仙岳村故事”的重演，已成为关注的焦点。

3.2、生活出路问题
劳动力的出路是农村城市化的关键。城市规划的功能定位和城市化的依托对农村劳动力的出路构成挑战。高新技术产业区、旅游区和生活居住区的功能定位及相关项目的引进，成为城市化的依托，固然有利于“大厦门”的发展，但对广大村民未来的出路却是挑战。

分析村民的“反城市化”行为，缘于城市化的不良预期。根源在于城市化带来的利益冲突，主要表现为：

①村民并不看好“进城”，认为城市化不会给他们带来更多的福利，反而会带来损害；

②社会保障制度还不健全，他们对未来的就业和生活出路有后顾之忧；

③历史上“农转非”的教训，以及发生在身边诸多不愉快的事，村民对未来产生“惶恐”；

④社会风气不够好，腐败现象严重，村民对政府缺乏理解和信任。黑箱操作现象仍然严重，基层干部腐败现象较为严重，村民对村干部的信任出现新的危机。村民对城市化的不良预期、恐惧已成为城市化的障碍，他们宁愿留在“郊区”而不愿进入城市，客观上已成为“反城市化人群”。

集体资产的处置，是村改居的重要一环，也是城市化过程中的重大问题之一。目前存在两种极端：一是村干部趁改制的机会将集体资产吃光用光（包括用于村民的福利）；一是在改制中将集体资产分光，不留一分。基于此，有的地区采取措施进行干预，如政府出台政策，规定改制时集体股须保持较高的水平如70%，但这一做法，又引起村民不满。如何让集体股保持适当水平，又能让村民接受，是一篇大文章。

3.3、土地征用问题
如何做好征地拆迁、违章建筑处理和旧村改造等工作，是城市化中最敏感的问题。

1）、征地拆迁与违章建筑处理

征地拆迁是一项涉及面广、政策性、时间性很强的工作。与之如影随形的则是违章建筑的处理。它们既关系到后续工作按序时进度进行，又直接关系到国家、集体和个人三者的利益，关系到社会稳定。近几年来，我市征地拆迁工作的难度愈来愈大，面临的问题和引发的社会不稳定因素逐年增多。

2）、旧村改造

什么样的旧村改造模式、安置模式和开发类型，既关系到政府与村民的利益平衡问题，关系到城市化能否顺利推进，也关系到城市化的质量。专业部门在改造做方案时，政府部门在确定开发类型时，往往流于“理想主义”，最后造成被动局面。在以往的城市化实践中，对农民居住比较密集村庄的改造，往往是过于考虑拆迁成本、居民就业和开发区的利益，造成城区绕着村庄走，形成“城中村”，尤以塘边村、湖里村最为突出。

3.4、政府组织问题
如何调动基层的积极性，鼓足部门的干劲。以下两种情形亟需扭转和改变。

1）、基层积极性受制约

管理体制不顺，“守土有责”者难有作为。

当前，对本岛的管理，市里的权利过于集中，作为“守土有责”的区、镇，其权责严重不相对称，致使其工作缺乏积极性、主动性，多头管理、相互推诿和扯皮现象严重，造成政令难通，行政效率很低，致使基层的很多工作难以有效开展。最典型的表现是，基层政权由于没有行政执法权，眼睁睁地看着眼皮底下的违法现象“无可奈何花落去”。

2）、部门的作为不够

本岛农村城市化的大环境十分有利，但小环境不容乐观：时间紧，任务重，压力大；失败的教训多于成功的经验；“420”的影响，政府的威信受到前所未有的冲击；民主、法制建设相对滞后，与城市化有关的针对性法规不多，执法环境不好、配套政策不善。

4、推进城市化的六大对策
4.1、注重宣传、沟通和调查研究
1）、注重宣传、沟通

提高“冲突管理”水平，是加快城市化的前提。要深入农民之中，与农民交朋友，了解农民的难处和想法，设身处地为农民着想。只有真正地读懂他们，才可以找到正确的答案，制定切实可行的政策和措施，在城市化中获取“双赢”。尤其首先做好区镇（街）干部的工作，使他们清楚地知道他们的职责和使命，并主动地充当市委市政府与基层干部群众的桥梁和纽带。

2）、重视调查研究

政府有关人员应深入基层调研，重视专家建议。

做好基础工作，测绘、人口（劳力）、土地、财产等统计工作应进一步完善。

成立“智囊团”机构。由高素质、高品质、高智能的人组成高水平的组织领导机构、研究机构和实施机构。

明确市、区的职责，赋予各区相对独立操作的权利。市里的主要职责是制定政策，做好规划，负责基础设施建设。

4.2、注重工作时序
1）、分期分批完成村庄的“村改居”。

2）、分三步走：

第一步，先解决所有农村集体土地统征问题，完成所有村民的“农转非”；处理历史遗留问题，遏制仍在进行的违章建筑行为；

第二步，完成大的基础设施项目建设，并在规划的基础上完善区域功能；

第三步，完成所有集体资产改制和“村改居”，进一步完善社区各项建设，推进人的城市化。

应做好试点工作，尽快解决村民怨声载道的问题。将旧村改造的试点工作做漂亮。对诸如村民住房产权证问题，道路管网、学校、公共支出等与村民的生活工作息息相关的问题要快速反应，能解决的要尽快解决，暂难以解决的要做出解释。

4.3、调整“规则”
1）、调整征地拆迁政策，制定合适的补偿标准

据征地拆迁部门反映，征用土地多数是按建设项目征地，开发商只管征地建房，不管劳力出路；实行统一征地的开发区，往往也只是重视开发建设，忽视农村集体经济组织和广大农民的长远生计，征地拆迁引发社会不稳定。

2）、强力处理违章建筑

厦门本岛农村违章建筑泛滥成灾，用“疯狂”来形容实不为过。主要表现为：面广、量大、猖獗、类型多和处理难。据业内人士测算，本岛农村行政区划面积63平方公里，违章建筑不少于500万平方米。尽管政府三令五申严肃处理，却得不到有效遏制。即使在各区“拆违”期间，一幢接一幢的违章建筑仍然“横空出世”。缘何如此，在于：（1）政府“不力”是关键；（2）利益驱动是诱因；（3）制度缺陷是根本；（4）队伍懈怠是“要因”；（5）谋略缺乏是“帮凶”。要成功地遏制和处理违章建筑，必须“究”、“改”、“打”、“结”、“拉”和“定”多管齐下，综合治理。(究：责任追究，奖惩结合。改：兴利除弊，制度创新。打：坚决打击，毫不手软。结：解决问题，结清旧帐。拉：给予空间，拉近距离。定：理解农民，安定民心。)

4.4、给予出路
1）、对农村劳动力的总体评价

以湖里区为例，2002年本岛农村劳动力30592人，其中大专以上文化程度的占0.9%，高中和中专文化程度的占15%，初中文化程度的占41.5%，小学占40.1%，文盲和半文盲占2.5%。从事农业的占23%,从事工业的占19.9%，商业的占15.4%,交通运输业的占10.8%。农民收入来源，工业占73.8%，商业占9%，农牧渔业占3.2%。另据调查，“种房子”出租收取租金的农民至少在50%以上，有的村甚至高达95%，主要为盖厂房、宿舍出租，也包括地块出租或与人合作，其中绝大多数为违章建筑。

由此可见，（1）农村劳动力素质不高。（2）工商业收入尤其是租金收入在其生产生活中处于决定性的地位。（3）就业问题不大。这可从就业机会和村民就业人数之比得到证实。也就是说，只要村民有就业意愿，在目前的就业环境下，村民要获取就业岗位，是较为容易的。而问题的关键，在于村民的就业取向。应该说，农村劳动力的出路，不是单纯地取得就业机会，而是要找到适合其发展的位置；不是简单地帮助村民获取一个饭碗，而是帮助他提高获取饭碗的能力，不是授人以鱼，而是授人以渔。因而，关键在于提高村民的综合素质。

2）、提高农村劳动力的综合素质

“给政策”、“抓培训”和“造环境”是其中重要的环节。

给农民政策，为其搭建经济舞台，提供创业的机会和空间。利用城市化的契机，给村民创造尽可能多的投资机会，拓宽农村劳动力的出路。

培训不应流于形式，要真正做好培训，达到培训效果，必须做到以下几点：要认识到培训也是也是一门大学问，是一项专业性较强的工作；培训工作应逐渐职业化；要有政策的支持；应将培训进行细分，分别采取合适的手段；要认识到营造环境和给政策是无形的培训，也是最有效的培训。从源头解决问题，真正重视农村学校教育。

“造环境”：完善社会保险体系；在旧村改造中，有意识地制造村民与城市居民“杂居”的机会，使村民融入到现代城市文明中；通过居住环境的改善，环境美的感染，可以改善村民的心态；营造浓郁的现代文明大环境；进一步加强文化融合，加大引进外来人口的力度。

4.5、运作资本
上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，为项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准（以征地前3年平均年产值的测算确定，该标准每3年调整一次）支付土地合作回报。此举改变过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。青浦的做法是改革征地制度的一个创新和探索，值得我市参考。最近，国土资源部将厦门等9个城市，确定为征地制度改革试点城市。今后征用农村集体的土地将不再实行一次性补偿，我市可探索获取“双赢”的征地途径。

1）、基础设施开发

城市基础设施的各个系统建设也是城市化开发的重要组成部分，是各项开发的先决条件。城市化水平和集约化发展的程度主要取决于城市各项基础设施的水平和服务效率。

2）、土地实行“招标、拍卖”

在多年的城市化实践中，已有较多的资金筹措和项目运作的教训和经验，值得好好总结和推广。“协议转让、地价返还、自求平衡”，可为早期旧村改造主要资本运作模式之一。招标、拍卖亦是重要的运作方式。采取“政府主导、市场运作、企业经营”的方针，建立“城市土地运营商”的模式，通过对农村改造范围内的土地进行综合开发和市场动作，具体为组织有经济实力的公司，对改造区内的房屋进行拆迁补偿安置，并负责市政公建配套的建设，整理可开发土地推向一级市场，进行土地拍卖出让，获取土地价值的最大化，政府收取基本的土地出让金，而高出部分金额返还给土地运营商，弥补前期征地拆迁费用及市政公建配套的投入，形成良性循环的城市建设投入产出机制。

3）、有意识地为利用当地农村的资金创造条件

农村集体个人资本以股份制或股份合作制的形式参与基础设施建设、城市化旧村改造建设和重大项目建设，可以在一定程度上解决资金难题，给农村集体个人资本良好的发展机会；使村民与政府成为利益共同体，打破“拆迁瓶颈”，从而缓和、化解村民与政府的磨擦与冲突，缩小重复建设和违章建筑的空间，大幅度降低征地拆迁的成本，加快城市化步伐。

4）、政府投资领域适当集中

在农村城市化改造范围内，政府应收缩投资领域，集中于城镇道路、园林绿化、消防等完全公益性的领域。建立和完善政府投入和市场补偿相结合的城市基础投资体制，对凡能确定受益者并能计价的项目，如供电、供水、供气、交通、污水处理等，要确定合理的服务价格，实行有偿使用，形成收费、经营、回收的良性循环机制。如本岛的仙岳路东段和东部环岛路，在城市尚未发展到的地方，仍然是属农村的范围的，但政府已先期集中财力投资基础设施建设，为农村城市化的建设提供了有利的条件，同时也加速农村城市进程。

5）、采用BOT模式

通过出让某些城市基础设施项目的经营权，让外商或民营公司建设、经营基础设施，并在规定的期限后向城市政府转交所经营的项目（称为BOT），这种做法已是一种为国际上所接受的方式，在我国也已开始实行。这对于缓解资金矛盾，引进先进的技术和管理经验是十分有利的。

6）、项目置换、土地置换

制定切实可行的政策，引导和鼓励近郊各级政府、农村集体组织和个人将发展的眼光瞄准岛外各区，将本岛乡镇企业园区适当调整至岛外，从而一方面减轻市政府的资金压力，另一方面为本岛的良性发展腾出空间。

4.6强化规划
制定规划要广泛听取各方面的意见，特别要听取专家的意见，多方比较，反复论证，经过法定程序审批，规划一经批准，就具有法规的权威性，必须严格执行，任何人不能随意更改。

当前，规划公众参与存在以下几个问题：第一，多数公众参与仅仅是规划方案到了评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；第二，缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；第三，公众参与的层面太低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；第四，相关专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；第五，公众参与缺乏法制保障和实践经验。基于此，应让城市社会系统中的成员都知道、了解、认识、运用城市规划。



六、远郊农村城市化研究
厦门作为我国最早的经济特区之一，在中心城区不断拓展的同时，周边小城镇发展较快。乡镇集体、台资外资、家庭私有经济等多种形式的经济发展模式对城乡关系、城乡建设、农业发展、土地空间分配、生态环境保护、区域基础设施与资源享用等都产生了特别的影响，这其中既有积极的因素，也有亟待解决的种种尖锐矛盾。如前所述，厦门已初步具备推行城乡一体化发展的条件，而本次城市总体规划的范围已经扩展到全市域，从分期发展、统筹考虑、整体规划的思路出发，厦门市远郊农村城市化应走城乡一体化的道路。

对厦门市远郊农村进行城乡一体化的规划研究，既是一个高瞻远瞩的决策，也是为了适应经济、社会可持续发展，实现空间的集约使用，塑造良好生态环境的必然选择。

1、城乡一体化的基本理念
城乡一体化的内涵是指城市与乡村在经济、社会、文化、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展、差距的日益缩小乃至融合，是一个长期的地区社会经济发展过程。其基本理念有：

1）、 区域整体发展的理念

2）、 可持续发展的理念

可持续发展作为一项重要的指导思想，对于提高规划的科学性，有着直接的现实意义，并影响城乡的未来发展。在城乡一体化规划中要处理好以下关系：

l人与自然之间的和谐。正确构建人类社会与自然之间的生态经济关系，保持生态环境的合理承载容量，臻于人地和谐，以保证经济、社会的持续发展。

l发展主体之间的公平性。主要包括两方面的含义：一是纵向上的公平，表现在当代与未来之间，规划中超前对城乡发展空间进行引导、控制，安排好开发时序，并为未来发展留有余地；二是横向上的公平，表现为一个主体的发展不应损害其他主体的健康，在规划中正确考虑每个开发单元与其所在区域及其他单元的整体协同关系。

l发展的持久性。要求社会经济发展考虑资源的有限性与再生能力，具体表现为控制城镇发展的速度与规模，采取集约性的空间增长模式。

3）、人文主义的理念

2、城乡一体化的基本思路
厦门市的经济已具有相当的实力，但仍面临诸多困难，主要表现在：经济总量偏小，城市辐射力仍然较弱，自主创新能力有限，第三产业滞后，经济腹地狭小，城乡差距仍较大等。在新世纪之初，面临经济全球化，知识经济的快速发展，两岸三地关系的不断推进，厦门市是机遇与挑战并存。

厦门市城乡一体化战略的基本思路是抓住全市产业结构调整的契机，提高岛外小城镇地区的产业水平，调整产业布局规模，在提高中增强实力，在调整中推进区域经济的整体发展，构筑好跨世纪的海湾型城市框架。

具体的可以有五个方面：

强调整体——中心城市与小城镇是城镇体系重要的不可分割的组成部分，共同构成海湾型城市这一整体。

强调集聚——改变分散状态，促进人口和经济向中心城区集中、向重点镇、中心村集中，调整行政体制，实行合理撤并和农业规模经营，以形成强大的中心城市和全市城镇体系，带动和组织全市发展；

强调协调分工——实行资源的优化配置，城市功能合理分工，区域产业各有特色，减少盲目竞争，实行有序分工，从而形成全市的整体实力，“整体大于局部之和”；

强调统一——实行水、土资源的统一安排，基础设施、公共设施区域化，统一规划和建设，资源共享，发挥资源和资金的最大效益；

强调质量——提高产品质量，视质量为生命，实行名品和精品的生产战略；提高企业质量，加强企业的技术改造；提高城市生活质量，充实和完善城市各项设施；提高区域环境质量，为城乡居民创造良好的工作和生活空间。

3、城乡经济一体化战略
厦门外围乡镇地区经济是以三资企业及乡镇企业为主体，以市场为导向，工贸结合、布局分散为基本特征的。因此，其城乡经济一体化及进而实现农村城市化的道路是通过产业调整，优化配置，实现产业联合，产销结合，集中分散结合，达到城乡的协调发展。

3.1、工业是厦门产业的主体
1）、构建合理的产业发展格局

厦门市本岛要按照三、二、一的产业发展序列，充分发挥城市功能、港口功能、保税区政策和高校科研机构密集等优势，大力发展旅游、信息、商贸、金融保险等第三产业，并结合火炬高技术产业开发区、软件园区、膜科技园和北大生物园的建设发展高新技术产业。

岛外要加快工业化步伐，按照二、三、一的产业发展序列，大力发展资金、技术密集型加工工业，适当发展劳动密集型加工业，配套发展第三产业，优化提高第一产业，作为今后我市经济发展的重要支撑。

2）、三资企业是厦门市工业生产的核心，全市应坚定不移的实行全方位对外开放，积极主动地参与国际分工与交换，扩大对外开放程度，逐步提高参与区域和国际分工的能力，提高综合竞争力。

3）、小城镇地区工业发展的基本战略是现代化、集团化和集中化

整体而言，小城镇地区工业的技术等级不高，因此，要通过产业转移、人才技术转移和支持、增加科研和开发投入，利用新技术改造传统产业，发展新兴产业。

应通过资产流动重组，培育大企业、大集团，形成跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团。通过企业集团，将各乡村的小而散的工业组织起来，由分散走向联合，集团总部在中心城镇，协作企业在乡镇农村，通过城乡产业联合实行城乡一体化的重要举措。

建立工业园区是改变乡镇工业过度分散化，提高经济效益，实行生产要素优化组合的重要途径；同时，通过企业集聚，达到人口集聚，以加快小城镇建设，实现农村城市化。为此，应当利用各区已经形成的工业基础加快工业园区的建设。如灌南工业区、东孚工业区、同吉工业区、巷北工业区、银鹭工业区等等。

4）、厦门小城镇工业产品应继续发挥成本优势、劳力优势，在提高质量的前提下，以实用、低价、小型的大众化产品为方向，以外向型加工、市区大企业配套为重点，开拓市场，发展生产。

3.2、三产是市场导向的重要基础
1）、围绕进一步增强厦门市区域性、外向型中心城市的功能，提高第三产业的综合竞争力。

2）、厦门小城镇三产发展的重要战略是在进一步完善流通系统的基础上，实行在城镇节点上的工贸结合，以达到城乡经济一体化的目的；小城镇应以商贸为中心，进一步协调商贸、交通、仓储、电信、金融、保险、餐饮、旅游业发展，使商品市场和服务市场相结合，形成一条龙的通畅的运行系统；新增新型流通业包括网络销售等形式的发展，培育跨地区的商业联销集团，做好大流通的文章。

3）、以城镇为销售中心和信息中心，建立大型商业市场，组织指导广大农村工业企业的加工制造，形成城为商，乡为工，城为点，乡为面，工贸结合，城乡一体化的生产销售—流通系统。这既有利于形成全市二、三产业的整体力量，也是人口集聚，加强小城镇发展和农村城市化的最佳途径。应当根据各区的专业化生产特点，形成专业化的商品市场和加工网络。

4）、产业联络工贸结合、流通系统的完善和人口的集中，将促进城镇房地产、咨询业、中介服务等新型三产的发展。旅游业作为厦门小城镇地区新的增长产业，也有助于经济活跃、人口流动和生活水平的提高。

3.3第一产业是重要基础
厦门市第一产业在农村经济中的比重较低，但第一产业中滞留着大量的农村人口，低产出和多人口导致了不少乡村地带农民的生活仍停留在低水平状态。

1）、农村发展一方面要向城镇转移部分人口，另一方面要提高农业生产率，其发展方向：以农业增效、农民增收和农村稳定为中心，深化农村改革、积极创新生产经营机制，推进农业产业化经营，改革国有农林场管理体制；以市场为导向，加大资金、技术和人才投入，加大农业和农村经济结构调整力度，加快现代农业建设进程，发展高效优质特色农业、创汇农业、绿色农业和高新技术农业，提高农业科技贡献率、良种率和农产品优质率，发展农副产品精品深加工和保鲜运输业，提高农产品加工率和出口创汇率，重点把同安建成农副产品加工出口基地，加快发旅游观光和科普教育的都市型休闲农业；加强农业对外交流与合作，力争把厦门建成对台农业高新技术交流与合作的窗口；要合理利用和保护农业资源，注重生态环境建设，推动厦门市农业可持续发展。

2）、依靠科技进步，调整优化农业结构。

3）、厦门农业发展的一个重要内容是实行农业产业化经营。通过农业龙头企业把产供销、贸工农、种养加、农科教学紧密联结起来，形成以农产品资源为中心的另一个完整的经济运行网络。而农业产业化，实际上也是城乡经济一体化的一种重要形式。

4、城乡社会一体化战略
1）、厦门是全国经济发达的特区市，其社会发展战略目标应确定在较高的层位，努力实现社会与经济的同步发展、良性循环。

2）、社会发展战略应集中体现城乡一体、区域共建共享的特征，从整体角度进行各项社会设施合理的配置，以保证良好的社会效益与经济效益。

3）、社会发展战略的实施应本着市场与政府调控相辅相成的原则。在市场经济环境中，尤其是厦门具有传统的市场意识，可以充分利用市场的机制，制定多样化、灵活化的措施，充分利用社会力量搞好社会事业的发展。对于其中一些经济效益低而社会效益大的项目工程，也必须充分利用政府的行政力量。













----参考文献


1、厦门规划局  《厦门市城市总体规划》，2004

2、厦门市湖里区  本岛农村城市化研究报告

3、厦门统计局  《厦门统计年鉴》，1995-2003

4、厦门规划院  《厦门市小城镇发展与布局规划》，2001

5、吴华明      《农村城市化研究》，《城市规划》， 2002、8

6、郑弘毅主编  《农村城市化研究》， 南京大学出版社， 1998

7、敬东     《“都市里的乡村”研究报告》，《城市规划》，1999、9

8、厦门土地与房产管理局 《集体房屋拆迁补偿管理条例》， 2003

9、厦门规划院  《厦门本岛农村城市化改造规划》（送审稿），2002

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