[文章]：经营城市专题

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谢文蕙：城市经营的理念与模式   


一、树立城市经营的新理念

1. 科学的经营是重要的生产力

邓小平同志提出：“科学技术是第一生产力”，从理论到实践已被广大干部和群众所领悟，许多城市在其经济社会发展战略中，都拟定了“科技兴市”的战略目标，并取得了巨大成效。

随着“三个代表”思想的深入学习，我们进一步领悟到，应当从发展先进生产力的高度来认识科学经营的本质和作用。从理论上分析，经营属于软科学，具有二重性：与生产力相联系的是经营的自然属性；与生产关系相联系的是经营的社会属性。经营是通过人——生产力中最活跃的因素来实现的，在经济与社会活动中直接或间接地起着生产力的作用。从实践上分析，衡量经营是不是生产力的标准，关键在于科学的经营能否产生经济、社会与环境的综合效益。不胜枚举的案例表明，在企业、事业单位的运行和发展中，科学的经营起着十分重要的生产力的作用。

改革开放以来，我国的城市化进程加速发展。其中，有许多城市的领导率先进行了思想观念的革命，驾驭着“两个轮子”的巨大车辆——城市，迅猛发展。这“两个轮子”是指科学技术与科学的经营，在两个轮子——重要的生产力的承载与驱动下，使城市快速、稳定地前进。这些城市由于实施了科学的经营，充分发挥了城市有形资产与无形资产的潜力，使城市面貌焕然一新，改善了投资环境，经济实力大增，提高了城市在国内与国外的知名度。因此，我们在研究城市的经营问题时，首先应对城市经营的性质与作用，提高到生产力的高度来认识。

2. 城市经营的理念与目标

①城市经营的基本概念。城市经营是在我国社会主义市场经济体制不断完善的条件下，应用而生的全新理念；是城市政府运用市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理；城市经营既有政府行为，又有市场机制，“两只手”相互影响，相互补充；城市经营是遵循市场经济规律，对计划经济体制下形成的城市发展、建设方式的深刻变革。

②城市经营的目标。城市经营的目标在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展。但在少数城市领导的认识上还存在误区。把城市经营的目标和作用单一化，只追求经济实惠，而忽视城市的社会与环境效益。例如，某市领导不按城市规划办事，把防洪堤内的土地出让给开发商建住宅，由于严重危害城市居民的安全，不得不把居民已入住的楼房炸掉。又如，某风景旅游城市，不接受专家的建议，盲目追求商业利润，在列为世界文化遗产的风景区建造了许多破坏景观、污染环境的宾馆、商店，造成景区的脏、乱、差。结果被联合国科教文组织评为“濒危景区”，被“黄牌”警告！为了景区的可持续发展和城市的综合效益，该市政府才痛下决心拆除大量本不该建造的房屋和设施，造成巨大的损失。

3. 城市经营的条件与主体

①城市经营的前提条件。城市经营需要具备三方面的条件：首先是社会主义市场经济体制的建立和完善，有了相应的市场，市政府才有可能运用市场机制进行经营活动；其二是城市政府职能的转变，彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府、小社会”，“政企不分”，市政府统管一切、包揽一切，城市建设是无偿的供给与服务，只搞建设、不管经营的传统观念和做法；其三是健全城市的法律与法规体系，因为市场经济的本质就是法制经济，市场的运作靠法律和法规来约束与规范，促使城市政府对城市的经营管理纳入法治的轨道。

②城市经营的主体。城市政府是城市经营的主体，但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营。城市政府经营城市，在方式上要从计划经济时期的行政指令性分配，转向以法律为基础的经营与管理；在对象上从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体发掘、利用和经营管理。城市经营的主体是城市政府，但参与经营者则是多元化的，为此，就要有各种投资主体、各类企业和中介组织的参加，以及广大市民的参与。

4. 城市经营的范围与作用

①城市空间和城市功能载体是城市经营的重要领域。城市空间是指城市规划范围内的区位、地上、地下所形成的多维空间，每座城市都是在一定范围的空间中生存发展。城市空间中所拥有的自然生成资源——区位、土地、山丘、河湖、森林等，都是城市经营的资本。城市功能载体是指在城市中具有某种使用价值的人力作用资产——道路、桥梁、房屋、车船等，用以满足城市生产与生活的物质需要和精神需求，同时也是城市经营的资本。

城市空间和城市功能载体在社会主义市场经济条件下，具有商品属性，在等价交换中实现其价值。城市中的自然生成资源和人力作用资产，如果不进入市场，不交换，就不是商品，只有使用价值，而未实现其交换价值。城市土地要转让其使用权，就做为商品，就有价格；以市场交换为目的的人力作用资产如住宅、写字楼，不仅有使用价值，而且具有商品的交换价值。城市中的许多功能载体，如道路、桥梁等，是供市民大众公用的，但不能无偿使用，也要进入市场，做为商品来经营。

②城市无形资产的经营。城市资产是指城市在规划范围内各种资产的总和，按其形态分为有形资产与无形资产。有形资产系指城市中一切有形的实物，包括自然生成资源和人力作用资产。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产，如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权、特色文化等。

随着社会主义市场机制的建立，许多城市的政府不仅狠抓有形资产的开发、使用，推向市场运作，盘活存量资产，使城市的实力不断增强；同时，也很重视挖掘无形资产的潜力，充分发挥其商业价值的作用，使城市既有实惠又增光彩。如湖南益阳市，出让市区路灯、电线杆上的广告使用权，每年就有1000万元的收入。又如长沙市拍卖一座立交桥上下的广告权、冠名权，被长沙卷烟厂一次性买断，市政府和企业都获得颇丰的回报。

③城市经营的主要作用。城市经营的主要作用在于推进城市资产的保值、升值和增值；扩大城市的经济实力，完善城市的多种功能，优化城市的生态环境，提高城市的品位，增强城市的综合竞争能力和知名度。

城市中的各类资产，由于不可避免的物理磨损和精神磨损，都会随着时过境迁而贬值。城市的资产如何从贬值走向保值和升值，关键在于城市政府制定正确的经营策略。例如大连市把环境建设做为城市经营的核心，利用级差地租理论，调整土地使用功能，以最小的成本换取最大的效益，从1992年2001年，全市的土地及其地面实物总共升值了五倍多。

城市资产的升值，一般是指原有资产由于经营得法内涵提升了价值量。大连市把一块地价仅为700元/m2的荒滩地，开发建设成具有商贸与文化活动功能的星海广场，使地价上升到1万元/m2。这块地皮的价值量很明显是通过内涵改造而升值了。城市资产的增值，一般是指由于资产数量的外延扩张而增加了价值量。许多城市新建了开发区，城市的经济总量迅速上升，就属于资产的增值。最突出的例子是上海开发浦东后，经济实力迅猛增强，除了浦西的改建使原有资产的升值外，最主要的因素是浦东新区产生的增值。

二、城市经营在城市规划、建设和管理中的运用

城市经营不是独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序，而是一种思想观念。它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。

1. 以经营的思想规划城市

我们现在所进行的城市规划，是在总体上实现小康社会的基础上，描绘现代化城市建设的蓝图。我认为：规划21世纪的现代化城市，仅有工程技术知识是不够的，必须强化城市经营的理念；遵循市场经济规律，做到城市资源的优化配置，为城市经营创造良好的生活环境和经营环境。城市规划与城市经营是相辅相成的关系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，就有助于防止城市经营中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为；而城市经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。在市场经济条件下，城市规划的实施，虽有城市政府行政力量的支持，但常会受到市场经济利益的冲击。解决矛盾最好的办法不是简单的行政命令，而是通过正确的经营策略，既保证城市长远的整体利益，又使得当前的局部利益得到满足。

西方国家常用TOD（Transit-Oriented Development）和SOD（Service-Oriented Development）的方式通过城市规划进行城市经营。所谓TOD，就是政府利用垄断城市规划带来的信息优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用；接着进行基础设施的建设，使土地升值；然后出售基础设施完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之地价差，平衡建设成本。基于此种经营的理念，最近南京市已着手重新规划新的轨道交通线路走向，并调整郊区开发建设的时序。所谓SOD，就是通过社会服务设施引导开发建设的模式。政府利用行政垄断权的优势，通过城市规划对城市功能进行空间调整和迁移，使老市区和新开发区通过地价差，都获得更新与发展的资金保障。青岛市就是成功的案例，市政府出让老城区用地，市委市政府机关率先迁入新区，达到了城市功能的转移、空间的疏解与优化、政府财政状况改善等目的。

2. 以经营的手段建设城市

在市场经济条件下，要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环的状态，必须运用市场经营的手段来运作，其主要做法有以下几方面。

①开发和盘活城市土地资源。在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大、市政府能直接控制的资产就是城市的国有土地。市政府可以开发荒滩和废弃的土地，也可以收回闲置的土地，又可以收购破产企业已贬值的国拨土地，以及低效益使用的土地，从而使大量存量土地资产升值。例如北京市的密云县，将闲置8年的1000亩土地出让给房地产公司，政府获得2000万元的出让金，用于基础设施建设成效显著。该房地产公司凭借得到改善的市政设施条件，招来外商共同投资建设成高档别墅区。由于盘活了闲置的存量资产，从而给密云县带来了12亿的增量资产。

②建立基础设施项目投资回报补偿机制。城市的基础设施建设项目，由于投资数量大、建设周期长、价格定得低、投资回报少等因素，制约了以追求利润最大化为目标的国内外资本进入这一领域，使城市政府在力图缓解城市基础设施的压力和建设资金不足的矛盾中处于两难的境地。现在许多城市运用城市经营的手段，建立基础设施项目投资回报补偿的办法，即谁投资、谁受益，有效地吸引了国内国外的资金，投入到基础设施的建设中。例如上海市，为开发浦东需要建设跨越黄浦江的大桥三座、隧道两座、环城高速公路等耗资巨大的工程项目。钱从何来？上海市面向国际市场，大胆利用外资，采用特许权的办法，授权外企自行融资、建设、经营工程项目，外企自负盈亏、自担风险，自己受益，取得了较好的投资回报率。

又如长沙市，为在湘江上建两座大桥，凭借城市政府的信誉，依据经济合同，与香港李嘉诚兴办的长江基建公司签订协议，采用BOT的方式，由该公司负责融资、建设大桥，建成后由公司经营收取商业利润，按协议50年后归还市政府。长沙市需要建第八水厂，市政府通过协议授权由乡镇企业长大集团公司筹资建设。一个供水能力25万吨的水厂两年建成，经营17年后归还市政府。实践表明，城市经营的手段，必须符合市场经济规律，建立等价交换的机制，使投资者有利可图，就能够吸引国内外的资金，注入城市建设之中。

③大力推行无形资产的商业化运作。随着人们物质生活的不断丰富，精神需求也日益高涨。城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源——依附于有形资产之上的无形资产，成为城市升值的重要源泉。我国众多的历史文化名城，如北京、西安、拉萨、平遥等城市成为国内外的旅游热点；具有奇特自然景观的张家界、三亚等城市旅游收入成为支柱产业，勿用赘述。

特别值得重视的是，有些城市善于经营无形资产，通过商业化运作获益匪浅。例如大连市，利用其区位优势，大搞服装节、博览会，还举办过12次赏槐节。每个城市都有许多槐树，都开花，但人们并不在意。而大连市善于商业化运作，“借景生财”，通过赏花过节丰富人们的精神生活，又繁荣市场，增加经济收益；并提高城市的品位，显示出太平盛世的社会效果；同时还扩大了城市的知名度。

又如南京市，素有“四大火炉”之称，炎热的气候使投资者望而却步。市政府近几年下决心经营生态环境，引长江水进城，改善河道水质；每年净增绿化面积120公顷，绿化覆盖率达40%以上。从而使南京市区夏天的平均气温逐年下降，甩掉了“四大火炉”的帽子，成为投资的热点城市，使城区的土地价格平均每年涨幅超过30%，城市资产显著升值。

④开辟多元化融资渠道。除上述通过经营手段筹集城市建设资金的重要举措外，还有若干种融资的渠道。诸如：结合城市产业结构的调整，出售国有和集体企业；拍卖、转让城市公共设施——道路、桥梁、公交线路、商业网点、公厕、路灯、报刊亭等有形实物的经营权，以及依附于其上的冠名权；发行城市基础设施建设债券和股票；组建城市建设信用社，建立城市建设发展基金；成立中小企业担保中心，经营资产抵押、担保，向金融机构融资，对中小企业进行投资、信贷、参股、控股，扶持中小企业，特别是民营企业的发展。

3. 以经营的方式管理城市

①建立管理是服务的新观念。在社会主义市场经济条件下，城市管理的本质是服务，而不是关卡压。以经营的方式管理城市，就是要运用行政、经济和法律的多种方式、方法，为促进商品生产、市场发育和社会稳定服务。许多城市把旧城改造与老企业的技术改造相结合，把改善居民生活环境与土地功能转换相结合。运用经营的方式对市区、郊区、企业、居民的需求统筹管理服务到位，从而各得其所需，达到了经济、社会和环境效益的综合优化。

②转变城市政府职能，实行城市资产所有权与经营权相分离。在市场经济条件下，城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨，向市场调节转变。因此，城市政府必须明确政府的主要职责是：对经济的宏观调控；对市场的监督和管理；对公共活动的服务。凡是应由市场解决的问题和处理的事务，政府就“不该管”也“管不好”，必须放权。但是，我国长期存在的政企不分的体制，严重制约着城市资源的市场化运作。例如城市的公用事业，以前都是市政府一元化投资形成的国有资产。公用事业管理局垂直领导其所属企业，并垄断公用事业所有环节的经营权。以致出现公用事业的经营者凭借其垄断优势，按企业的个别成本报价，而不按社会的平均成本报价。结果企业既没有降低成本的压力，又缺乏激励提高运营效率的机制。因而使企业长期处于低效率、低效益、微利甚至亏损的状态。这表明，必须用竞争的、市场经营的机制来改革现行的管理体制。近年来武汉、石家庄、深圳等城市，已在环卫作业的市场化经营方面进行体制创新，成效显著。

三、城市经营的多种模式

近年来，我国的许多城市大胆探索城市经营的方式、方法和切入点，并在不同程度上取得了经营的效果和经验。现据我所知，就其城市经营的理念和方式，归纳出以下几种主要模式。

1. 实施治理环境改变城市面貌的经营模式

大连市以整治城市环境为突破口，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强了城市的吸引力与辐射能力，走上了国际市场成为名牌城市，是实施环境经济经营城市的先进范例。大连有着得天独厚的区位优势，但在计划经济时期，只是一个传统的工业城市。到上个世纪90年代初，随着对外开放和经济体制改革的深化，大连市政府认识到，在社会主义市场经济条件下，必须冲破传统观念，用全新的视角来确定城市的功能。在制定城市的总体发展战略时，就明确提出：“要面向市场、面向国际，把大连建设成现代化的国际性城市；城市的主要功能是旅游、商贸和港口”。为改变城市面貌其主要措施是美化城市，实现城市的“绿、透、通”：首先是进行城市的绿化，铺草地、栽大树，街道成为绿色的长廊，居住区内都有了街心花园，全市的绿化率达到了40%；其二是拆除大院的围墙，装上通透的新式栏杆，庭院绿地与沿街绿地连成了绿化系统；其三是拆除棚户与临时建筑，清理马路市场，使道路通畅，改变了脏、乱、差的市容面貌；其四是把老市区的工厂迁至郊区，通过设备更新和技术改造，使老企业蓬勃发展；其五是老市区上百万居住拥挤的市民，迁进花园式的小区，提高了生活质量。

通过大量城市土地功能的置换，市政府手中有了土地——本属于城市政府的“金饭碗”，利用级差地租以地生财，政府获得了大量的城市基础设施建设资金，从而就能改善投资环境，“巢”筑得好，“凤”就蜂拥而至了。通过招商引资，使大连的工业、港口交通都得到了发展；更为突出的是建设了一大批高档的旅游宾馆、贸易中心、展览馆等公共设施，增强了城市对外开放的功能。截止到1999年，全世界有150多个国家和地区与大连有贸易关系；146个跨国公司在大连开办了175个项目；全世界的500强企业有53家在大连有分公司；1993年以来，举办过326次各类展览会，12次国际服装节，14次出口商品交易会，还有12次赏槐节和4次烟花爆竹节。由于对国际、国内市场的不断拓展，使大连的投资回报率高达216.5%。现在大连市的城市综合实力已跃居全国第八位，成绩斐然。

2. 建立土地储备中心盘活存量资产的经营模式

我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但是，由于管理体制的滞后，各个城市都存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多头经营，造成国有资产的严重流失。那些拥有城市土地的村镇、工厂、机关和学校，都可以随意定价，卖地生财。城市土地成为单位所有，城市政府控制不住，也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的买卖权，也就难以控制每块土地的实际使用功能，因而造成城市建设布局的混乱。

杭州市政府有鉴于此，进行了城市土地管理制度的创新。1997年建立杭州市土地储备中心——由市政府授权成立经营土地的公司。市政府行先注一定的资金，对全市的土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招投标与拍卖，市政府完全垄断城市土地的一级市场。这种城市土地使用制度的创新，其效益是多方面的。其一，“金饭碗”内的“油水”不再流失，市政府真正实现了以地生财。从1999至2001年3年的时间，就比按协议批地多收回地价8.4亿元，有力地支持了基础设施的建设。其二，为实现城市规划确定的用地功能提供了保证。由于城市土地的买卖全部控制在土地储备中心，市政府手中有了地，也就有了按规划配置土地的实权，可以根据旧城改造、生产、生活用地的各种需求，做到对城市用地的规划、开发、建设、配套、经营、销售的六统一。从而使城市土地的管理由无序转化为有序经营，促进了城市土地资源的优化配置。其三，通过垄断土地的一级市场，就可以控制城市土地周转的总量，并提供每年可出售的各类土地的数量。根据供需的均衡制定合理的土地价格，可以防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症；同时，因城市资产升值而产生的级差地租，也由储备中心替市政府及时收回。杭州市建立城市土地储备中心的制度创新战略，受到国土资源部的重视，在2001年已确定为全国土地资本运作的试点城市。现在全国已有上海、青岛、珠海、南通、宜昌等70多个城市开始实行城市土地储备制度。

3. 实施名牌产品战略占领国际市场的经营模式

经营名牌产品对加强市场竞争能力、扩大城市经济实力与提升知名度起着重要的作用。一个城市要想在国内、国际市场上有一定的知名度，关键在于经营名牌产品，在竞争中占有一席之地。我国目前最突出的实例是青岛市和绵阳市，他们经营城市打的是名牌产品战略。

青岛市下大力气培育了海尔、海信、青啤、澳柯玛、双星等一批享誉海内外的名牌企业。国家公布的57个“中国名牌产品”中，山东省共有12项，其中青岛市就拥有10项。特别是青岛市的“海尔”家电产品更是驰名世界，在13个国家建立了分厂，在160个国家和地区销售“海尔”产品，电冰箱的销售量就占美国全年的50%。青岛的名牌产品生产已成为城市的支柱产业，带动了二产、三产的全面发展，已形成互动的产业键。青岛市实施名牌产品战略，构建了城市强有力的总体美誉度，名扬海外，极大地提高了城市的吸引力。世界500强企业纷纷登陆青岛，仅2002年上半年就有海外投资的1000多个项目签约。

四川绵阳市的名牌产品是长虹电视机，在发展中国家很受欢迎，促使长虹电视机厂不断扩大规模，现已成为全世界规模最大的电视机厂，年产1200万台。绵阳市政府制定产品经济经营战略，围绕电视机发展其他电子产品，从而使该市成为以电子产品为支柱产业的新兴高科技城市。

4. 实施创新战略为中心城市服务的经营模式

地处北京市北部山区的密云县，为保护首都的水源——密云水库，工业长期不发达，经济增长一直处于北京市所属区县的末位。近几年密云县的领导班子制定了为首都服务，走环境立县、科技兴县、依法治县的创新战略，取得了突出的业绩，经济增长、城镇建设跃居北京所属各县之首。主要的创新举措是：把困难留给自己，为投资者提供服务，将县政府30多处分散的办公楼、县委招待所等拍卖给投资者；招标拍卖街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑的冠名权；用盘活这些存量资产所得的30亿元资金，整治环境、建设基础设施，引进高科技，从而吸引来30多个省市的投资者，资产增量共达120多亿元。

人民日报于2002年9月17日用整版篇幅对密云县进行了全面报导。其总标题是：密云，在创新中崛起。分栏标题有：创新始终是经营城市建设的不竭动力、创新崛起新密云、创新绿色经济、创新创建全国文明城、创新经营城市等。紧接着于同年10月全国市长协会在密云县城召开了市长论坛与城市经营的现场交流会。大家认为，密云快速发展的核心在于创新，无论是经济发展、环境治理都有新思路、新举措，并且善于经营和推销本县的优势。从而获得15项桂冠，如全国生态环境示范县、中国第一个绿色产业园区和示范基地、全国无公害蔬菜基地示范县、科技部火炬计划北京绿色科技产业基地、首都饮用水源基地、中国高校产业基地、北京市园林卫星城镇等。

5. 大力发展非公有制经济的经营模式

经过多年的实践和理论探讨，我们已经认识到，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。个体、私营等多种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。非公有制经济对于中小城镇的发展起着极为重要的推动作用。

例如河南省的长垣县，在既无外资又无国有投资的情况下，大力扶持非公有制经济的发展，在短短的6年时间里，就建成一座环境优美、市容整洁、具有现代气息的新县城，称为河南的“小温州”。全县现有个体、私营、股份制企业1000多家，个体和私营业主的投资在全县的固定资产投资中已占60%以上；在新城区建设的总投资中占98.9%，成为主力军。县政府还对该县外出经商务工的人员，特别是富裕大户和经济技术能人，动员其回乡创业，创办“回归工程”；为其引进资金、技术、项目、信息创造条件。现已建成“回归”企业580多家，仅2000年就有新上的投资在100万元以上的项目59个。从而使长垣县形成了经济发展和城镇建设互动的良好局面。

6. 凭借大交通发展大市场的经营模式

我国有许多城市既不通铁路，又无高速公路，长期发展缓慢，实践表明，“要想富，先修路”，已成为城乡发展的普遍规律。这几年我国的铁路、高速公路建设快速发展，有效地带动了一批城镇的大发展。

例如河北的衡水市，这几年抓住京九铁路穿越该市、贯通南北的机遇，经营建设大市场，组织专门队伍到各地招商引资。很快就使衡水成为北京、天津、重庆、广州等地大公司的投资热点，经营服装、食品、化妆品等各种市场；同时制定政策鼓励农民进城务工经商，使城市经济活跃、人气旺。为改变城市面貌，市政府请来专家进行城市设计。近几年老城区全面改造的总投资高达23亿元，其中98%的资金是通过经营大市场获得的。

7. 突出城市特色经营文化名城的模式

山东曲阜市利用孔子故里和历史文化名城的特色优势，把城市个性、城市文化作为城市重要的无形资产来经营。围绕孔庙、孔府、孔林文化古迹建设富有特色的城市街区，吸引世界各地的游人；建立孔子研究院，邀请世界各地教育家来此办学、举行学术活动；组建以孔子系列书籍为主要内容的出版事业。从而形成了城市的特色，提高了文化品位，也吸引来各方的投资者。曲阜市由于经营得法，获得了较前大为充裕的城市建设资金，仅2002年上半年，全市的城建投资高达3.2亿元，其中市政府的财政支出只占其中的1.3%。（谢文蕙教授：清华大学经济管理学院）

对“城市经营”热的透视与思考（林家彬  国务院发展研究中心社会部）

　我国当前城市经营的内涵与实质
　　观察迄今为止关于城市经营问题的讨论，可以发现已经形成了泾渭分明的赞否两论。有人盛赞城市经营是“城市建设的全新理念”和“城市发展方式的革命”，也有人认为“城市经营在性质上属于政府的‘越位’行为，不宜提倡”。那么，城市经营究竟意味着什么？
　　关于城市经营的内涵，目前可谓是众说纷纭。有人将其归结为“政府在市场经济条件下，运用市场的手段对城市的各类资源、资产进行资本化的运作与管理”。也有人提出，经营城市是“把城市当成一个特殊的产业来经营”，要“以市场运作的方式经营城市，实现投资主体多元化，项目营运市场化，设施享受商品化”。
　　从这些抽象的概念中，实际上还是很难把握城市经营的庐山真面目。马克思说过，一个行动要胜过一打纲领。要准确理解城市经营的实际内涵，最好还是来观察一下各地政府在经营城市的口号之下到底作了些什么。根据大量有关城市经营的实例进行归纳整理，我国目前的城市经营主要可以分为以下几类。
　　一是通过土地出让获取收益。这可以说是大多数城市的城市经营的最主要内容，因为这对政府而言是一条最为便捷和大宗的收益渠道。据国土资源部统计，到２００２年底，全国累计收取土地出让金达到７３００多亿元。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成为城市建设的重要乃至主要的资金来源。
　　二是通过建立基础设施项目投资回报补偿机制，吸引外资和民间资本进入城市基础设施建设与运营领域。
　　三是向外部投资主体出让政府所拥有的资产的所有权。包括出售政府拥有的中小企业、办公楼等等。
　　四是利用政府掌握的特许经营授权的职能，对城市公共设施的特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权等进行拍卖转让。
　　五是将一些原来由政府直接从事的市政事业委托给民间企业去做，如清扫保洁、垃圾收集、街道两旁绿化、市政设施维护等等。
　　实际上，上述这些城市经营活动究其实质，可以进一步区分为这样两类。一类属于城市政府为弥补其履行职能时遇到的财源不足，而在获取资金收入、或吸引外来资金投入方面所作的努力，可称之为“资金获取指向型”城市经营。还有一类属于城市政府为提高公共服务的效率，而在公共服务部门引入市场机制的努力，可称之为“服务效率指向型”城市经营。从我国迄今为止的城市经营实例来看，显然是资金获取指向型城市经营占据了绝对主导地位。
　　城市经营热在我国兴起的根源
　　城市经营的概念在国外早已有之。在日本，１９７１年就有一本名为《城市的经营》的书籍问世。在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄先生将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。从所介绍的神户市的范例内容来看，神户市的城市经营虽然在资金获取方面做得相当出色，但仍是把提高公共服务效率放在首位的。为了更好地把握市民对市政管理的需求，神户市实施了对全体居民的问卷调查，并建立了审议会、市政监督员、市政恳谈会等多项制度，积极推进居民对市政的参与。为了尽量减小市场经济带来的外部负效应，市政府与当地的大企业签订了“公害防止协定”，明确了减少污染排放的目标与责任。宫崎辰雄先生认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平，如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。
　　与发达国家的情形相比，我国近年来兴起的城市经营偏重于资金获取指向型，且热度之高、来势之猛可谓前所未有。造成这种现象的根源，最主要的原因有以下两点。
　　第一个原因是地方政府的事权与财权的不对称。我国在１９９４年实施了分税制改革，改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。１９９３年时这个比重为２２％，２００２年上升为５４．９％。但是，这次分税制改革由于种种因素的制约，并没有解决事权与财权不清这个我国财政体制多年来一直存在的缺陷。而且在财力大量向上集中之后，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，使得地方政府的财力与事权及支出范围极不相称。要干的事多而来自税收渠道的收入来源少，必然迫使地方政府千方百计地寻求一切可能的收入来源。在这种情况下，城市政府对城市经营表现出高度的热情是很自然的事情。
　　第二个原因是，在现行土地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。同时，我国快速的工业化和城市化进程又对土地的从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转有着巨大的需求。因此，城市政府能够从土地的使用权交易中获取总量巨大的收益。根据有关专家的研究，２００１年，各级政府从土地一级市场获得的土地收入为１３１８亿元，占政府财政预算外收入的３８％。如此巨大的收益为地方政府在经营城市的口号下大力推进土地批租提供了巨大的动力。
　　综上所述，当城市政府一方面面临着财源的入不敷出，一方面看到了可以通过征地实现的巨大收益时，对于以经营土地为核心的资金获取指向型城市经营自然而然地趋之若鹜。这是城市政府在现行制度约束下的必然选择。
　　当前城市经营存在的主要问题
　　根据前面的分析，我国的城市经营从一开始就是以资金获取指向型为主导的。虽然获取资金的目的应当是为了更好地履行提供公共服务的职能，但在缺乏必要的制度约束的情况下，手段往往取代了目的，获利最大化取代了公共福利的最大化。根据相关报道进行归纳，当前城市经营中存在的主要问题有以下几种。
　　一是圈地卖地盛行。众多迹象表明，我国已经出现了新一轮的圈地热。２０００年以来，“开发区热”卷土重来，各级开发区纷纷设立，圈占了大量土地。根据国土资源部的调查统计，目前我国各类开发区规划面积合计已达３．６万平方公里，而几千年来形成的建制镇以上城市建成区面积不过是３．１５万平方公里。城市政府以行政手段征地后批租的无本万利，加上卖地收益全归在任政府官员支配的吃子孙饭机制，构成了圈地卖地热的巨大动力。
　　二是城市政府与开发商联手剥夺农民。在现行制度下，政府和用地企业分享了土地用途转换的收益，农民则基本被排除在外。根据有关研究，２００１年政府从土地一级市场上获得的收入为１３１８亿元。房地产业是公认的“水很深”的行业，主要就指的是谁能够通过关系得到比较廉价的土地，谁就有可能获取暴利，发生在幕后的权钱交易为反腐败斗争增添了太多的任务。而政府对被征地农民的补偿标准过低，根本无法与国家赋予农民的长期且有保障的使用权、收益权和转让权对等。一个时期以来，一些地方出现的征地引发尖锐的社会矛盾、群体冲突乃至流血事件的发生，已经充分暴露了这一问题的严重程度。类似的现象在城市拆迁安置问题上同样存在，且随着城市房地产开发力度的加大日益突出。
　　三是市政公共服务商业化，以牺牲市民的福利水平为代价换取政府收入的增加。一个比较典型的事例出现在公厕经营权的拍卖上。２００３年１０月３０日，青岛市的一个移动公厕的经营权以２０万元成交。城市政府通过拍卖确实获得了可观的收益，但这收益却必然要转嫁为市民的负担。上述移动公厕经营权的获得者就准备把收费标准定为５元钱，引起了舆论的关注。有人指出，凭借地理优势和垄断经营搞天价收费，在这种前提下的公共事业民营化，将利润最大化放在了首位，这必将使公共服务的生产和消费都有失公平。
　　四是变相摊派，加重企业的负担。一些城市为了筹集建设资金，想方设法地向当地的企业化缘。比如有的城市广场，主要设施分别由当地的企业出资兴建。还有一些城市存在大量依托政府从事经营的中介机构，实质是政府垄断的以经营为名进行收费的工具。政府依托行政权力向企业化缘，企业即使不情愿也很难拒绝。城市政府的政绩上去了，企业却加重了负担，降低了经济效益和在市场上的竞争能力.


城市经营--理念、方案和风险(李津逵 中国综合开发研究院城市经营研究中心)

   二十世纪最后的二十年，在世界范围掀起了一场用市场机制重塑政府的浪潮。以克林顿向全美公务员推荐的《改革政府》一书为例，作者奥斯本、盖布勒所提出的“企业化政府”的模式，可以说是这一时代精神的集中体现。其中贯穿着通过民营化、公私联合建立有效的伙伴关系等等方式，在公共经济中引进竞争，提高效率，从而改善政府的管理和社会治理。
    几乎与这个世界潮流平行，在二十世纪最后的几个年头里，“经营城市”或者“城市经营”的理念，在众多中国城市中得到了政府领导者的广泛响应。表明了在走向市场经济和国际竞争中的城市，面临的问题具有共性。当然，即使在中国的城市之间，也处在很不相同的经济发展阶段和城市化阶段。因此不同的问题、不同的条件就会得出不同的理念，不同的方案，导致城市经营不同的效果，也不可避免地面临不同的风险。

一、引发城市经营的问题：
    是哪些问题，引出了“经营城市”这个概念的？
    1、城市政府财政拮据：突出地表现在城市基础设施的长期欠帐。发达国家的经验表明，在工业化和城市化的发展起飞阶段，保持必要的基础设施建设投资比例是十分关键的。许多发达国家在基础设施已达到很高水平、经济总量巨大的情况下，城市基础设施投资占国内生产总值的比重仍维持在l．5％左右，占固定资产投资的比重6％左右。而我国城市基础设施投资占国内生产总值的比重长期不足1％，最高年份也仅达到1．5％；城市基础设施投资在全社会固定资产中的比重长期不足3％．最高年份亦仅为4.1%。其原因就在于当前各地城市的财政几乎仅是吃饭财政，拿不出钱来搞建设。
    2、国企改革中资金困难：以大连为例，九十年代里，大连市将市区内90多家污 染严重的企业迁走，少数销号，多数搬到郊区重建。而搬迁企业的建筑费、设 备费、运输费、补发职工的工资、劳保、医疗费，以及分流部分职工的安置费，需要一笔巨额的资金。杭州市实行土地收购储备制度最初的动因，也是国企改革中缺少资金。实践中这些城市的政府发现，凡是搬迁的企业，一般都是很困难的企业，厂房、设备已值不了几个钱，但由于城市整体增值，老厂屁股底下的那块地值钱了，所以，老厂的搬迁改造就成为可能。
    3、公共产品效率低下：不仅造成资源的大量浪费，滋生腐败，而且仅凭预算内财政的盘子，跟本就无法满足城市公共产品不断扩大的需求。
    4、政府职能急待转换：随着九十年代中期在消费品终端市场上结束了短缺时代，分税制初步理清了中央、地方和城市之间的事权和财权，城市政府的职能开始向公共财政为基础的公共行政转换。
    5、城市公共资源浪费：城市的土地、水面、空间，道路桥梁上的广告位等等，都是城市的公共资源。政府本应以所有者的身份出让这些“场域”使用权而获得租金。但是以往这些资源或是被浪费了，或是被低价寻租了。其实在财政的三种主要收入（租、税、费）中，租是资产性收入，税是政治性收入，费是劳务性收入。租在数量可能会低于税，但其优先度却高于税，是政府首先应该获得的财政收入。只是以往城市里单一的所有制下，政府没有对这部分收入进行核算。以至于一旦意识到这个问题，就当作一个重要的发现了。
    按照公共财政学的观点来分析的上述问题，就可以发现，上面五个问题中，前三点表明了当前中国城市财政在收入分配方面的问题；而后两点表明了城市财政在资源配置方面的问题。当然，作为财政重要职能之一的经济稳定职能，在城市一级的地方公共财政中亦有表现,但并不十分明显。
    这五方面的问题是带有普遍性的。假如我们把这五个问题看作是“输入信息”、把各个城市经营城市的方案看成是“输出信息”的话，当代中国城市所具有的不同的功能结构，就是城市经营所处的不同条件，对于这种从“问题”到“方案”的转换，起着重要作用。

二、城市经营的条件：
    1、 宏观条件
    中国的“城市经营”，与西方各国的“政府改革”、“民营化”、“公私部门的伙伴关系”、“混合型公共经济”有着许多相似的内容。但也有着非常不同的宏观与微观的条件。
    首先在宏观方面，中国城市政府具有与西方城市政府非常不同的规制权利。在我国，土地城市化的发展权为国家所垄断，这就意味着在城市化过程中，土地价格的升值有可能完全为城市政府所掌握，这大概是西方城市政府所不具备的；中国的城市政府不具有税收方面的立法权力，地方的税收，是由地方税务当局按照国家颁布的税收法律依率计征、并与上级政府分享的。在这方面的主动权又远远地小于西方，比如说美国城市政府的权力；宏观方面最重要的一条，应该说是中国城市政府不具备地方自治体的治理结构。同一个区域内的不同城市政府，任期责任中要完成归一化指标，而且都是诸如GDP、财政收入等物化的指标，并不管你是杭州还是大庆，政府领导人是有限任期的“流官”，这也许是中外城市最大的不同之处。
    2、微观条件：
    处于中国不同地区的城市，在全球化过程中扮演着相当不同的角色，又因为彼此之间不同的文化传统，因而也就具有了城市经营中不同的微观条件。例如，处于长江三角洲龙头地位的上海，由于其在未来亚太地区主要的大城市群中的突出地位，因而获得了海内外投资者的高预期。同时，这个城市拥有一支监管成本最低而行政效率最高的公务员队伍，因此在城市经营的过程中，有可能拿出最为先进最为精致的方案，并且具有赢得“一次动迁上百万人、一次征地上百平方公里”大战役的胜算。
    而在城市经营中声名鹊起的大连，拥有一个高度集权政令畅通的行政组织，通过领导者的稳定，保持了城市政府决策长达十年间的稳定性，因而也就拥有了在城市经济发展战略中思路和实践的连贯性。
    东西部间的差距是重要的微观条件：当代中国的人口分布，正在从一个典型的欧亚大陆国家向着太平洋国家的转换。二十年来，中国人口分布的重心呈现出向东南沿海地区移动。这样一来，与东南沿海地区特别是两个三角洲地区人口数量激增的情况相反，在大量的中西部地区人口净流出。因此，东西部地区城市化的人口条件完全不同。因此，城市经营所依据的条件也很不一样。

三、城市经营的理念：
    西方科学哲学中有一个重要的定理，“假说先于观察”。在城市经营中所有新的“发现”，其背后都有着关于城市公共经济的新的理念：
    1、“政府一毛不拔事业兴旺发达”，这是近年来在许多城市常常听到的一句话。它表明了，当前中国城市公共经济中，对公共产品需求的日益扩张，和政府财力的严重不足。这种环境并非中国城市所独有，例如美国巴尔的摩市市长K·L·施莫克就说过类似的话： “在20世纪90年代，大多数公共组织不得不以尽量少的成本做尽量多的事情”。
    2、“城市本身是最大的国有资产，其重要体现是城市土地”。因此应该以地生财以地建城。这种说法，指出了政府的财政收入决不仅止于税费，国有资源使用权的让渡，应该给政府带来相应的财产性收入，这就是经济学上所谓的“租”，而国有资源中最重要的一项便是土地。
    3、“城市不是免费午餐，所以公共产品要尽量成为城市商品”。这种说法是基于对以往城市公共设施福利性提供的一种反思。在政府提供公共产品的过程中引入了成本的概念，是“用者付费”制度的理论支撑，同时也为各种自然垄断性产业的民营化打下伏笔。
    4、“城市是市场中的竞争主体，城市需要营销”。这个理念真实地反映了当代中国城市所面对的各种生产要素高度的流动性，无论资本还是人才都可以“用脚投票”，城市在争取生产要素的过程中，彼此之间无疑的处于竞争地位。争取至生产要素，就相当于把城市“营销”出去了。
    5、“盘活城市的资产，变存量为流量”。这实际上指出了，政府应该学习企业，对城市做综合型的理财。这就要求政府不仅算清收入支出帐，还应该理清资产负债的情况下，理清资产收益帐。

四、城市经营的实质
    “城市经营”或者“经营城市”的定义有很多。但是，假如站在全世界政府治理结构改革的大潮背景下，来看中国的城市经营，就会发现：中国城市经营，与世界各国的“民营化”、“公私部门的伙伴关系”、“网络型产业的重组与规制”等等，都表明了各自对一种共同趋势不同的求解方式。这一共同的趋势就是：
    在一个全球市场化的时代里，世界各国的城市相互之间处在一种竞争的关系之中。城市政府在公共经济领域中如何恰当地发挥市场配置资源的功能，并通过有效的规制，与民间资本共同形成一种高效率、可持续的混合型经济体系，是在这种竞争中立于不败之地的关键。
    在上面这个不算定义的“定义”中，我们实际上运用了如下几个概念，对城市经营进行了界定：
    首先是“公共经济”，说明城市经营所面对的不是私益物品，不是竞争经济；而是公共物品和公共经济；
    有效的“规制”，说明在公共产品的生产提供中，政府具有的规划、和监管的职责；
    “高效率”，表明在公共经济中政府与市场互动的评价是效率。应该通过资产经营的方式，降低成本、提高收益。
    “可持续”，是说公共经济是一种代际重叠经济，因此应该做出一种好的制度安排，使得前后任政府之间相互忠诚、避免“公共地悲剧”。
    “混合型经济体系”，表明了城市经营的主导是政府，但是参与其中的主体，可以是多种经济成分。这就好像在一出戏剧中导演和演员的关系一样。

五、城市经营的方案
    城市经营的方案，就其所具有的不同层次的系统性而言，可分为战术型方案、战役型方案和战略型方案。
    从公共财政的收入分配、资源配置、稳定经济的三大职能看，战术性的方案往往是迫于财政收入上的困难而做出的“兵来将挡”。战略型的方案，才是可持续、高效率地解决资源配置和稳定经济的长远措施。介乎这两者之间，是作为过渡状态的战役性方案。
    （一）战术性方案——单项的改进
    1、显化级差地租，开展土地经营：在城市发展中，由于公共设施的投入和环境的改善，一部分街区的级差地租事实上在迅速升值，然而这些街区的土地，由于历史原因，大量的被一些低附加值的产业所占据。于是，城市政府就采用“腾笼换鸟”、“退二进三”一类的做法，通过行政手段、按照市场的取向，对这些升值的土地资源进行再配置。
    进而，城市政府可以通过城市规划久别的、硬件公共绿地与公共空间的手法，在程序中自觉地营造租税高地，通过招标拍卖取得可观的出让金，或者争取资本密集、技术密集的工业项目，从而正确长期的税源。
    2、建立公共财政，提高财政效率： 1994年的分税制改革和此后的税费改革，基本理顺了城市政府的财政收入，但并没有解决财政的支出问题。近年来，财政系统积极推进建立公共财政的实践，包括部门预算、政府采购、和国库集中支付等等制度的建立，都在推进政府财政支出的精细化，和效率化。
    3、公共事业民营，城市商品经营：包括以BOT方式增加增量、以拍卖租赁方式盘活存量。这是一个各地城市政府百花齐放的领域，也是一旦考虑不周就容易留下种种后遗症的领域。有些地方的城市政府把公共事业的民营化简单地表述为“能租就租，能卖就卖”。在政府从公共事业的所有者身份推出之际，同时也放弃了公共经济管理者的责任。是一种新的短期行为。
    4、国有资产“非转经”，为城建融资打造平台：广西自治区南宁市“威宁公司的”的做法最为典型。威宁公司经过市国资机关的授权，将全市行政事业单位办公用房集中起来，向全市党政机关出租。使原来的“非经营性国有资产”，因为有了稳定长期的租金回报而成为优良的“经营性资产”。此举杜绝单位部门之间苦乐不均、并且令固定的国有资产流动起来，创造出新的融资平台。
    5、城市的无形资产经营——包括了城市的品牌经营、广告权招标拍卖、节事权民间经营等等。
（二）战役性的方案——平台式改进
    城市经营是一项复杂的系统工程，许多措施间是互为因果前后相衔的一连串事件。因此“单打一”式的做法，囿于一得之功、一孔之见的做法，都不是长久之计。也正是由于这个原因，在一些城市中，开始出现具有系统性特点的城市经营平台：
    1、以土地储备制度为中心的土地经营平台：杭州市的做法最为典型，杭州市于1997年8月推出了土地收购储备制度，规定市区范围内凡须盘活的存量土地和用于房地产开发的用地，必须统一纳入政府专门机构运作，实行统一收购、统一整理和统一出让，由一个“口子”向市场供应土地，从而垄断了土地一级市场，最大限度地垄断了土地在城市化中的级差收益。
    实施该项管理制度的头4年，杭州市累计收购土地9650亩，合同收购资金54亿元，推出各类土地近4000亩，收回土地成本资金53.09亿元。同时政府还拥有5000多亩土地储备，获得土地增值70多亿元，为杭州实现经济社会可持续发展提供了重要保障。市土地储备中心向市财政上交的资金，每年以56％的比例递增，从1997年的几亿元，上升到今年的几十亿元。
     2、以资产流动增值为目标的资本运营平台：最近，上海市将全面实施国有资产经营预算管理，积极探索国有资产的资本化管理方式。未来将做出在财政收支预算之外的资产收益预算。
    3、以市场化为手段的城市商品经营平台：深圳市在这方面走在全国的前列，根据《深圳市投融资体制改革实施意见》的精神，深圳市政府鼓励通过多种形式和其他经济成份对能源、交通运输、供排水等领域投资参股；对港口、机场、电力、交通、公路、污水处理等领域的新建基础设施项目实行投资开放政策。深圳市投资管理公司已选定能源、燃气、水务、公交、食品五个行业的企业作为国际招标试点。
    （三）战略性的方案——系统化的城市经营
    静态地看，战略性的方案，是一种系统化的解决方案。它是一种综合上述各种平台有机组合、相互衔接、功能耦合的体系。
    战略性的方案，最终要分解为一整套、分部门的操作规程，但是万法归一，战略方案有它的灵魂、即可以用一句话表达的全部信念。以戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》为例，其中就提到了很多这种灵魂式的信念：“掌舵而不是划桨”、“授权而不是服务”、“有收益的政府”、“预防而不是治疗”、“以市场为导向的政府”以及 “自力更生的城市”、“土生土长的节约方式”等等。
    动态地看，对于一个城市来说，导入城市经营战略方案的最佳时机在哪里？由于城市的发展永远是处在“规划——建设——管理”的往复循环之中，因此导入城市经营战略方案的最佳时机，应该是在新一轮城市规划修编的时候，在城市规划工作者按照城市规划的各项法规指标，对城市作出空间上的新调整之前，城市经营的战略应当先期进入。在这个阶段，城市经营应当回答如下问题：
    1、 城市的定位与战略：通过国际比较、区域比较和历史分析，预测城市发展的方向、特色与路径。
    2、 城市的规模：未来X年城市经济、人口、用地的变化，财政收入的增长。
    3、 确保实现上述目标所需要的基础设施与公共产品的提供，这种提供所要求的城建资金额。

    这第三个问题尤其重要。为实现未来城市发展的远景，在公共经济领域中，总投资需要多少钱？
    这个问题实际上反过来也与其他四个问题相制约。就是说，经济、面积、人口、财政和投资这五个变量组成的联立方程组，事实上存在着一个最优解。很可能由于基础设施投资的制约，一个城市要修正对未来经济发展的预期。换一个说法，一个20公顷的广场、一个300亩的水面、一条5公里的迎宾大道，并不是所有的城市都消受得了的，更不是所有城市应当优先选择的。
    城市经营战略方案的第二个切入点，使在城市规划修编之后。一方面，它可以根据上述的方法评价一项城市规划的可行性，另一方面，可以根据城市具体的公共经济状况，为实现城市的规划设计一套理财方案。在这里，城市经营需要研究的问题包括：
    1、 投入产出：租、税、费、债，各种财政收入工具的潜力评估。
    2、 综合理财：优化资产负债结构。
    3、 城市化的动力流：人才、资本、项目的流入。
    4、 软件性公共产品：体制、机制、法治、政策城市精神和行政流程的再造。

六、城市经营的风险
    既然城市经营需要建立一个公私部门结合的混合型经济，既然是从传统的政府垄断公共产品供应，转向一个由政府主导、政府与企业共同提供公共产品的体制，就一定免不了有它的风险。有着“世界民营化大师”称号的E·S·萨瓦斯说过：“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生”。“腐败不仅可能产生于国有企业的出售中，也可能发生在公共服务的提供过程中。”
    从当前中国城市经营的条件来看，最大风险来自于如下三个方面的：
    1、 公共地风险。就是我们通常所说的“短期行为”、“寅吃卯粮”。它表现为不同代际的政府将同一个城市当作公共地。
    2、 预算外风险。改革开放以来，绕开存量中固有的利益格局，从增量上取得突破，引导制度变迁的方法，是一种“帕雷托改进”。绕开了存量，也就绕开了原有的监督与制衡，例如人大的预算监督。大多数城市的国土基金的使用，没有纳入统一的财政预算，大多数城市的开发区，也是不具备独立宪法地位的政府派出机构。这种制度安排，提高了效率，也加大了道德风险。
    3、 委托代理风险。在城市经营中，难免出现一些城市国有资产新的代理人和经营者，他们垄断了某一个领域里政府的财产权利、规制权力，难免成为企业寻租的新目标。因此如何防范其中的风险，是城市经营不能回避的问题。
    这里，我们仅就土地经营中“五个方面的透支”，说明的上述“公共地风险”：

五个方面的“透支”——土地批租制带来的问题：
    1、向后任政府透支
    在批租制下，会出现“寅吃卯粮”的风险：每出让一块土地，政府的收入都是一次性的。所以政府作为经济人具有大量批地的本能冲动，而所批出的土地的维护改善和管理服务成本都由后任政府来承担，于是后任政府更要以出让新的土地来维持城市建设管理。在前后任政府间形成相继透支的恶性循环。
    土地批租中收取出让金的这种“寅吃卯粮”风险，在香港即已存在。正是出于防范港英政府“寅吃卯粮”，中国政府在签署联合声明时就要求港府，把1985年至1997年的卖地收入拨出一半归未来特区政府所有，并在1986年成立土地基金管理这笔资金。
    2、向农民透支
    在加速城市化中，城乡结合部土地级差地租会迅速升值。土地批租的前提是农地城市化权力的国家垄断。在政府统一征用农民集体所有土地过程中，农民得到的是一次性补偿。国家取得新增建设用地，给付农民集体的是土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。由于补偿不是按未来土地的收益，而是“按照被征用土地的原用途给予补偿”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”（1998年《土地管理法》第四十七条第一款、第六款）。
    农地一旦改变为城市建设用地，其价格立即陡涨几倍甚至几十倍。农民不仅没有分享到相应的收益，身边的一切费用都随着城市化而升高。按现行的标准，这些补偿是难以保障失去土地的农民迈进城市经济生活门槛的。在高速城市化地区“城中村”一类现象，从反面证明了迈进城市经济生活门槛的农民，一定在土地收益上存在与法律不相符的成分。
    据研究农业经济的专家对工农业产品剪刀差的测算，结果说是从农民那里拿走6000到8000亿元。
    而按有关部门测算，20年来通过对农地的征用，从农民那里集中的资金超过2万亿元。
    工农业产品剪刀差抹煞了粮食的价格信号，使得饿死上千万人的年景中，粮食却大量出口；农地发展权的国家垄断抹煞的是土地的价格信号，造成的是开发区热、圈地运动等等社会资源的严重浪费。中国正处于加快城市化的过程中， “三农”问题的出路在城市，风险也在城市，在城市化过程中，在批租制所包含的征地办法中。
    3、向银行透支
    在许多城市里，停建工程都达到几十项上百项，停建时间短的几年，长的达十多年。裸露于城区干道两侧“烂尾楼”，是城市卫生、治安的死角，是城市市容的疤痕，也是城市资源的巨大浪费。
    “烂尾工程”的原因，与批租制下进入市场的“严进宽出”不无关系。国家对土地管理不可谓不高度重视，但是地方政府在土地批租中自由裁量过大，协议与招标拍卖巨大的价差，使一些不具备开发实力的公司一旦进入土地市场，低价圈地，就不免炒买炒卖，贷款开发，而缺乏防范土地开发风险的能力。按国家有关规定从今年7月1日起，所有经营性土地一律要经招标拍卖出让，而不少地方圈地之风依然不止，说明一个完备自洽的体制尚未形成。 　　
    香港银行界普遍自律较好，在银监处指引下对房地产贷款的风险管理做得较周全，经受了多次经济周期的考验。即使近期在经济不景及地产泡沫破灭后，有关贷款的坏账率仍未超过百分之一点五。
    自由裁量过大的批租制，加上监管并不到位的金融体制，造成向银行的大量透支，就不足为奇了。
    4、向环境透支
    经营土地，是经营城市的核心和关键。经营土地并不是简单的“以地生财”，也不是单纯地追求土地资产价值。而应兼顾经济、社会和环境综合效益，使城市日益变得宜人居住，变得有魅力有吸引力。
    但是在现行的制度下，政府难有改善建成区环境的积极性。如果一个城市原有的一些生产、居住用地，布局密度不合理，环境质量差，若拆除一部分建筑调整为绿地等公共用地，会整体地改善周边地区的环境。但是，从直接的投入产出考虑，政府就不会有积极性去做。因为批租制一次性地收取了几十年的地租，此后不管环境改善带来级差地租如何升值，政府都难以取得增量的财政收入，也就无从取得改善建成区城市土地品质的投入。
    当然，在现行框架下，政府可以通过规划的修编将建成区成片改造。但越是“建成”区，改造的成本也越高。且通过变规划来改善环境，动作太大，于建成区应“精明累进”的原则相悖。
    于是经营土地最终难以进入一个良性循环的过程，非功过 城市发展后劲，和持续的竞争力都缺少制度的保障。
    5、向城市的明天透支
    在现行制度下，一届政府批租土地，并将收入当期用完，就表现为一种典型的“公共地悲剧”：不同代际的政府将同一个城市当作“公共地”。
    城市资源的资产价值最大化不等于城市综合效益的最大化。政府通过出售城市资源性资产可以直接获得的经济收益，但这不等于城市在吸引其他生产要素、增加城市的税收能力、扩大就业能力方面提高了竞争力。更不等于城市的环境更加宜人、经济社会生态达到协调发展。

    结论：城市经营是城市政府在公共经济领域中，探寻恰当地发挥市场配置资源的功能，通过有效的规制，与民间企业共同形成一种高效率、可持续的混合型经济体系。因其系统性的不同，城市经营方案分为战术性、战役性和战略性三种层次。在实践中，要注意城市经营所伴随的风险。

liyong122677

很不错的文章，城市经营是现在比较新的城市管理模式！！！

jinjyh2008

看的我眼睛都花了！
好文章！强啊！

coffeejhr

这么多阿，好东西，学学经营城市，不过这种东西应该让市或者省领导看看那阿1

cjgmx

现在的那些领导似乎把经营城市理解为卖土地了，郁闷ING

xl633

真的应该多让领导看看呀