[原创]：可持续发展的历史文化遗产保护

duanning3857

可持续发展的历史文化遗产保护
        
                       
             ---------创造一种城市经济与历史人文环境互融共生的新发展

【摘  要】：可持续发展已经在全球得到共识，尽管各国对可持续发展的理解不尽相同，但有一点是共同的，那就是以自然资源的永续利用为基础，追求发展与环境承载力的协调。自然资源的可持续利用得到认识并付诸实施，却忽视了人文资源尤其是历史人文环境资源保护和利用的可持续性。我们认为应当把历史人文环境资源的保护和利用纳入可持续发展的体系之中（生态环境的保护能够影响到人的肌体，而历史人文环境的保护却涉及到人的心灵）-------创造一种城市经济与自然生态、历史人文互融共生的新经济、新发展观。

【关键词】：可持续  历史文化遗产   保护   

1999年第20届世界建筑师大会在北京召开，来自世界各地的建筑师面对5000年文明史的中国心中满怀神秘感和好奇心，想必中国的城市充满了浑厚的历史气息，建筑风格、人文生活定是别有异国风味。然而他们所到之处---北京、上海等一切的一切都让他们失望之极----一样的高楼大厦、一样的钢筋混泥土、一样的快餐文化，幸好他们还参观了平遥、丽江，这才让他们真正领略到了古老中国北方和南方古老城镇的魅力与特色，接下来参观的苏州老城区更是让他们流连忘返。但是这样的城市数量还毕竟很少很少，随着“全球化”之风的越刮越猛，我们城市的特色还将剩下多少？我们的历史、我们的文化、我们的人文气息还将剩下多少？

历史文化遗产保护的意义：

1）从旅游经济的角度来看：以前以四个“s”（sun、sand、shopping、sex）为目的的刺激性旅游逐渐在向以自然风景、异国历史传统、风土人情的体验“文化旅游”转变。随着人类素质的不断提高以及越来越盛行的“全球化”同构世界，人们越来越对自身的历史进程表示关注。
   ► 1998年北京过境留宿的游客约230万；            
      同年巴黎过境留宿的游客达到7000多万；
      罗马旅游业发达，大约有2/3以上的人从事第三产业；
►丽江古城1999年1—6月游客人数为140多万
►1996年旅游业及其相关产业为北京带来30%以上的GDP收入 （方可，《北京旧城更新》）
以上数据可见历史文化魅力潜在着巨大的经济价值。

2）从人文角度来看：简雅各布认为城市的活力正是在于城市生活的多样性，城市的多样性正是来源于城市文化的多样性、城市历史的多样性，在全球城市同一化的过程中，如何保持城市自己的历史文化、保持地域特色将会显得越来越重要，也就是说以后的城市竞争将会越来越表现为“文化竞争”。全球同一化的过程中，越来越多的人将会产生文化上的失落感，他们迫切地希望能够在城市中寻找到自己的根----一种心灵的慰藉。

最好的保护与发展便是上升到可持续的高度：

可持续发展已经在全球得到共识，尽管各国对可持续发展的理解不尽相同，但有一点是共同的，那就是以自然资源的永续利用为基础，追求发展与环境承载力的协调。我国的研究将可持续发展归纳为生态持续（即自然资源持续）、经济持续和社会持续，并认为这三者是相互关联不可分割的，生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。但这些概括仍然存在一些不足之处，摆在我们面前的一个不容乐观的事实是，自然资源的可持续利用得到认识并付诸实施，却忽视了人文资源尤其是历史人文环境资源保护和利用的可持续性。我们认为应当把历史人文环境资源的保护和利用纳入可持续发展的体系之中（生态环境的保护能够影响到人的肌体，而历史人文环境的保护却涉及到人的心灵）-------创造一种城市经济与自然生态、历史人文互融共生的新经济、新发展观。
可持续的经典定义（挪威首相布伦特兰夫人定义）：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”，这我们大家差不多都知道，而且我们也知道要使历史人文环境可持续保护与发展就得处理好保护与利用的关系、经济建设与历史遗产保护的关系、眼前利益与长远利益的关系，但是在实施过程中为何却经常变样了呢？为何总是在那里喊口号而行为却大相径庭呢？？我觉得可以从以下几个方面来认识和确保可持续发展的历史人文环境保护。

从立法角度确保可持续发展的历史文化遗产保护：

1）“历史文化遗产保护”已成为城市规划的重要组成部分，其法定地位不应单单局限于“历史文化名城”范围内，而应该推广到其他一般城市、推广到名镇名村。

我们知道我们国家现在有历史文化名城101座，而我国的城市共有668座，也就是说仅仅只有不到六分之一的城市才是从法律的角度来确保历史人文环境的保护，而其他的大部分城市由于没有法律的保障、政府急于盲目追求经济的发展而将被彻底地改造成“全球化”过程中的同一的现代化城市：高楼大厦+钢筋水泥+快餐文化。换个角度来说：以后这些城市的人口想要追寻他们自己的民族特色与文化只有到“历史文化名城”参观、旅游，也就是说以后大量的旅游人口将集中在这少量的历史文化名城内，不但加剧了历史文化名城保护的生态容量致使保护难度越来越大，而且也使得人们对于历史文化、生活方式多样化的可选择程度越来越少。
另外，历史人文环境的保护应该不能仅仅局限于城市，而应该推广到名镇、名村。我们国家有小城镇2万多座、村庄更是不计其数。我们知道，城市化过程中，生活方式、城市结构、城市特色最先受到破坏的便是城市，这是由于城市的积聚效益以及城市在全球化过程中更容易受到辐射所引起，因此我们的城镇在民族特色、人文气息方面实际上比城市更具特色，更具魅力。但由于城镇行政人员的普遍素质不高以及居民对城市生活的向往、对自身生活的鄙弃而使得城镇的历史人文环境保护难度将会越来越大，因此设立历史文化名镇、历史文化名村是很有必要的，它们的大量存在才是我们国家五千年文明史的坚实基础，它们大量存在才能与历史文化名城一道构成我们国家历史人文环境保护的一个整体框架（就像区域城镇体系样构成一个网络）。

2）《城市紫线管理办法》（2004年2月1日起执行）的可实施性方面存在明显的缺陷------法律责任大多是针对违法建（构）筑物和违法活动，而针对违法建设行为主体的仅仅只有第二十一条。更不用说对责任人的具体界定了。

《城市紫线管理办法》第十三条----在城市紫线范围内禁止进行下列活动：（一）、违反保护规划的大面积拆除、开发；（二）、对历史文化街区传统格局和风貌构成影响的大面积改建；（三）、损坏或者拆毁保护规划确定保护的建筑物、构筑物和其他设施；（四）、修建破坏历史文化街区传统风貌的建筑物、构筑物和其他设施；（五）、占用或者破坏保护规划确定保留的园林绿地、河湖水系、道路和古树名木等；（六）、其他对历史文化街区和历史建筑的保护构成破坏性影响的活动。《城市紫线管理办法》第十八条----。。。。。。对于监督中发现的擅自调整和改变城市紫线，擅自调整和违反保护规划的行政行为，或者由于人为原因，导致历史文化街区和历史建筑遭受局部破坏的，监督机关可以提出纠正决定，督促执行。《城市紫线管理办法》第二十条----违反本办法规定，未经市、县人民政府城乡规划行政主管部门批准，在城市紫线范围内进行建设活动的，由市、县人民政府城乡规划行政主管部门按照《城市规划法》等法律、法规的规定处罚。
可见，《城市紫线管理办法》在可实施性方面存在着非常明显的缺陷，法律责任的界定本身就是为了更好地追究，从而使法具有权威性，然而《城市紫线管理办法》所法定责任的大部分是针对“物”而不是针对物背后的操纵物这个东西的“人”，因此它的法定责任是治标不治本。而在第二十一条中也仅仅是象征性地表示要追究行为主体人的责任。而对责任人的具体措施却没有做任何实质性的规定。因此城市的决策者们就会为了盲目追求经济的发展（其目的多半也是为了替自己的政治前途捞足政治资本）而以貌似民主的方式进行，如“专家论证”、“四套班子”，而且由于规划的超前性与效果的滞后性，致使等到发现责任时却早已找不到前任官员或者前任官员早已经晋升而不了了之了。更难区分个体责任与集体责任，前任责任与后任责任了。城市历史人文环境保护作为一种公共政策，其由于信息的不对称性、违法风险低、执法成本极高因而也就很容易被政府官员们、开发商们以及规划师们忽视和践踏。

3）《城市紫线管理办法》、《城市规划法》对规划实施的监督措施及程序几无规定。尤其是《城市规划法》，而〈城市紫线管理办法〉的处罚又是以〈城市规划法〉为依据。因此〈城市规划法〉、〈城市紫线管理办法〉需加强这方面的内容。

〈城市紫线管理办法〉、〈城市规划法〉最大的立法漏洞就是它忽视了一个非常重要的监督措施------人民代表大会对政府部门、规划行政主管部门规划编制、实施、管理的监督。使监督权利集中在政府手中，而缺乏被人民监督的措施，致使政府在行使规划管理时由于上级政府的支持而极容易忽视公众的想法，为了捞取政绩而一味地追求经济发展，只顾眼前利益，不考虑长远利益。而历史人文环境的“社会功能”、“经济价值”等具有明显的滞后性，因此经常不能引起政府官员们足够的重视，也因此常常成为他们眼中经济发展的绊脚石，成了现代化的对立物。
而且在这两部法律中，虽然规定了要给予行政处分甚至追究刑事责任，但是在〈刑法〉中却并没有给予相应的处罚。从而对违法人员来说实际上并没有处罚措施，而只是一句空洞的话而已。在法律上来说，一般当实体法约束达到极限时，就会采用程序法来约束权力的运行。其中监督程序显得更为重要。其中〈城市紫线管理办法〉采用了规划监督员制度，作用是显而易见的。

4）《城市紫线管理办法》、《城市规划法》没有明确授予行政主管部门行政强制权，致使行政主管部门的管理力度不抵违法建设的烈度。

《城市紫线管理办法》、《城市规划法》没有明确授予行政主管部门行政强制权，一旦违法建设的当事人不履行决定，做出处罚决定的机关只能申请人民法院来执行，这不仅使得执法成本极高-----规划行政主管部门由于自身大量烦琐的业务缠身而难以抽身应付，再加上法院受理时间较长，法院事物繁多以及三者利益协调以及违反建设主体有可能向法院寻租等等致使行政主管部门的管理权限实际上大打折扣，违法建设主体“违法风险极低”，而管理部门的“执法成本却极高”，因此才会有北京城市总体规划不断被践踏、建筑控高被突破、大量的四合院被公共商业用房所取代；当时号称全国第一的长沙火车站现在其身后无端冒出了一个非常不协调的庞然大物----中国电信大楼；颇具历史人文气息的岳麓山风景区天际线被一懂高层交警大楼破坏了其和谐的音律；长沙黄兴路步行街附近的下河街是一条充满市民生活气息、满载悠久历史的“老街”，最近也被改造得面目全非。。。。。。这样的例子数不胜数。

5）应该改变我国的控制性详细规划没有包含历史建筑风貌保护的内容这种情况。

我们国家的控制性详细规划是学自美国的“zoning”，而美国的“zoning”其实是学自德国的控规，德国的控规对历史文化建筑风貌的保护有着非常明确的规定，但是到了美国，因为美国的历史较短，因此原先对历史文化建筑风貌并没有强行的规定，进而在控规里面也省去了。由于我们国家有着悠久的文明历史，城市中存在着大量的文物古迹、有价值的历史街区等等，而总体规划其实只是指明了城市的发展战略，对城市的具体发展并无硬性的规定，所有的指标都是弹性的，只是空间上的战略布局，而控规才涉及到城市的土地利用，涉及到具体的各种各样的指标（总规是战略，控规是核心），因此要实现历史建筑风貌、历史人文环境不至于遭受破坏，控制性详细规划就很有必要增加一项历史建筑风貌保护（进而保护历史人文环境）的内容，还控规以本来的面目。

从制度角度确保可持续发展的历史文化遗产：

1）建议设立“国家规划师”制度或“规划监督员”制度以及在省、市级设立历史人文环境保护专家委员会。

我们知道英国的新城建设始于1946年英国议会通过的〈新镇法〉----直接促使了人口郊区化的蔓延，到了70年代，英国大城市的旧城区（也就是城市中心）却开始出现荒废现象，于是工党政府在1978年又颁布了〈内城法〉，结束了新城运动，开始了旧城更新运动，旧城再生运动。现在西方发达国家已经由“建设时代”过度到了“维护管理时代”（“重建时代”）。因此历史人文环境保护在西方显得特别重要。按照城市化曲线规律，城市化率超过30%就将步入快速城市化阶段，我们国家2000年城市化率已经达到了36%多，因此我们国家现在正在进行城市化快速阶段，要进行大量的建设活动，经济发展与历史保护常常成为一对矛盾体存在于政府官员脑中，因此要保护还是要发展常常困扰着行政部门，也因此经常成为政府部门推行现代化、大力推倒重建的最大托词。
在城市化快速阶段，有两条路可以供我们选择，一条是以美国为代表，快速城市化阶段大拆大建，进行城市美化运动，于1893年的芝加哥世界博览会掀起高潮。然后等到城市化达到饱和时才开始审视自己的历史特色在哪里，而进行大量的历史保护工作；另一条以法国为代表，在战后重建时（也是城市化快速阶段），设立国家规划师制度，向历史文化名城、名镇、名村派遣规划师指导那里的战后重建工作，使法国在快速城市化的阶段保留了大量的历史文化名城、名镇、名村，因而今天的法国旅游业的收入为国家作了大量贡献，法国也因此让人觉得是最有文化魅力的国度，法国人也被人看成是最为浪漫高贵的种族。我想不用我说了，大家都会选择走法国的路子，因此我觉得效仿法国设立“国家规划师”制度是很有必要的，在城市化快速阶段，其可以利用自己的深厚专业知识影响政府部门决策（政府官员由于知识的局限以及疲于应付大量的事务，因此总规划师可以代替市长来确保城市的文物古迹、历史建筑、地方特色、历史文化得到有效的保护。待城市化趋近饱和时，其又可以大量的转向文物部门工作，因为到那时候大量的工作将是历史文物建筑的维护与管理了。〈城市紫线管理办法〉中建议设立的“规划监督员”制度我觉得权限过小，不足以影响政府部门的决策。设立历史文化名城保护专家委员会是因为历史人文环境保护不能仅仅是个人决策或者是少数精英决策，而应该是集相关专业专家力量集体辩论、决策从而使历史文化名城的保护更具理性，也更具法定地位（前提是给予各地历史文化名城保护专家委员会以法定地位）。
另外，从行政管理的有效性与公正性来看，单一的决策主体也是难以胜任的。历史文化遗产与历史人文环境的保护乃至城市规划从本质上来说都是一种公共权力，但实际上城市规划行政主管部门与文物主管部门负责历史保护区的编制、审查、修改、审批等，这种封闭式的自成体系的弊端，一方面是难以满足规划的科学性与公正性要求，另一方面也极易导致在决策方面的个人主管意志强加于民众和腐败问题的滋生。现代法治要求：无论是行政机关、立法机关还是法院，都应运行于一个依据法律原则而自我运转的、内部相互制衡与依赖的逻辑有机体之中（仇保兴）。

2）走“公众参与”、“民间团体”保护之路----实现从上至下保护与从下至上保护相结合之路。

英国在历史文化遗产保护很早就走了一条“民间团体”保护之路，这当然跟其已经步入市民社会有关（市民具有高度自治），英国在历史文化遗产保护方面最著名的有五个团体，分别是古建筑保护协会、古迹协会、乔治小组、不列颠考古协会、维多利亚协会。他们的基本活动方式是：招收会员和志愿者、募集资金、宣传协会宗旨和思想、定期组织会员活动等，较大的组织还会设立资金进行相关培训和鼓励个人保护行为，提供相应咨询服务，出版自己的书籍和电子期刊（焦怡雪，2001）。我们国家现在正处在由计划经济向市场经济过度的时代，经济发展成了政府的首要目标，而历史文化遗产的保护政府又是唯一的承担者和执行者，于是在保护还是在发展上政府官员由于注重短期经济利益给自己政绩带来的效益而往往选择弃保护选发展，或者干脆交给开发商和企业去运作。而开发商和企业的行为往往都是以追求经济利益为第一目标，因此历史文化遗产的保护问题就往往成了地方经济利益的绊脚石。其实历史文化遗产的保护经济利益是其次，而最重要的还是其所带来的社会效益和环境效益，试想一个没有文化底蕴的民族、一个无法寻找到自己的根的民族是如何地彷徨与失落。那么我们就应该效仿英国在政府与企业之外寻找一条另外一种社会力量、另外一条出路，也就是从下至上保护之路，“民间团体”、“公众参与”之路，一条与从上至下（政府推动）相结合之路。“大社会、小政府”的这条政府改革之路我们国家正在艰难地尝试着，这个社会终究还是要走向依靠我们市民自发结成各个团体进行自治的（也就是国外的“市民社会”）。其实我们国家早在明清时便有了些自治团体---同乡会，欧洲的是行会。它们的诞生便是解决政府也无法解决的事情，为社会做了非常大的贡献。我们国家在历史文化遗产保护方面走一条“民间团体”之路，不仅更有利于公众意见的表达与利益的协调而使开发商对政府的寻租活动大为减少，而且可以使市民在合作的过程中加强交往、加强对历史人文环境的认识，更重要的是能够使城市在城市化的过程中仍然保持自己的特色，保持自己的文脉，留住自己的根！！！

3）历史文化名城的保护资金问题

①        设立历史文化名城、名镇、名村以及文物古迹、历史文化保护区保护专项资金；
这一点国家财政似乎已经确立了它的地位。这不仅是因为我们国家经济落后，很多城市有心保护无资金支撑有关，更重要的是如果附近的城市迎合开发商口味大拆大建而经济取得大发展后无形中会带来巨大的压力，“缺乏资金”于是就往往会成为其大刀阔斧进行大拆大建的尚方宝剑。如果国家确立了专项资金，又在制度上有一系列约束，历史文化遗产的保护就显然不会如此艰难。
②        历史文化遗产带来的旅游收入应提取一部分用于其维护、管理；
我们知道历史文化遗产是有非常大的经济效益的，像巴黎、罗马、北京以及平遥、丽江等其旅游收入给它们带来的GDP贡献是非常巨大的。这我已经在本文前面述及了，不再累述。旅游业带来经济收入时其实也带来了人为对历史文化遗产的破坏及保护压力（当然也跟中国历史建筑的砖木结构有关），因为游人的大量到来很明显破坏了这个地方的生态容量，大量的垃圾甚至素质不高的游客肆意刻下“某某到此一游”都会给历史文化遗产带来伤害，因此要使该历史文化遗产能够长久地保护下去，就应该把其带来的旅游收入提取一部分用于历史文化遗产的维护和管理，“以使我们这一带在享受其所带来的社会、文化、历史价值后能够不影响我们下一代人继续享受和利用。正所谓“羊毛出在羊身上”，我们这样做显然是必需的。
③        历史文化保护区内居民居住地段的保护应该走“政府出资+居民自筹”路子
其实在历史文化遗产保护方面，有时候并不是政府一家唱主角，叫囔着要大拆大建，很多时候居民由于自己所处的房屋破败不堪，再加上老式房子缺乏卫生措施、厨房设备以及管线等，因而对自己生活条件的改变迫切需求，保护的压力越来越大。那么政府出资把居民房子的外表修缮一新而让居民自己出钱对房子的内部结构整修一番，加建卫生间等就很有必要了，这样不仅满足了居民对现代生活的需求，而且也使历史人文环境得到了很好的保护，可谓一举两得。

4）历史文化遗产的保护要纳入政府政绩当中，而不是只看GDP。同时历史文化名城、名村、名镇应享受某些优惠政策，并实行动态化的管理

我们国家现行的政府工作评价指标很大程度上是围绕GDP做文章，说白了就是看你这个地方经济上没上去，现在很多地方有了改善，加上了一条生态环境指标，也就是所谓的绿色GDP，但是对于历史文化遗产、历史人文环境等方面的硬性指标却并没有，因此也就并不能约束政府的大拆大建行为，并不能约束政府打着发展地方经济的旗帜肆无忌惮地破坏地方人文特色的行为。生态环境的保护只影响到人的肌体，而历史人文环境、历史文化遗产的保护却影响到人的心灵。历史文化遗产、历史人文环境往往带来的是不可估量的社会效益和环境效益，以后世界城市的竞争极有可能就是文化的竞争。因此有必要把在绿色GDP的基础上加入紫色（也就是文物古迹、历史保护区、历史文化名城等）的概念，使我们政府的政绩指标评价体系更完善、更科学。
其次，历史文化名城、名镇、名村我觉得应该享受某些重点城市、重点城镇的优惠政策，这样的话很多有潜力但还没有成为历史文化名城、名镇、名村的地方就会努力地做好历史人文环境保护工作，努力向名城、名镇、名村靠拢，而且已经成为历史文化名城、名镇、名村的地方政府又能确实享受到其所带来的好处，从而更加坚定其保护历史文化遗产、历史人文环境的决心。
另外，历史文化名城、名镇、名村有必要实行动态化的管理。动态化的管理的好处也就是竞争制度的好处，在历史文化名城、名镇、名村监督过程中，如果发现某地已名不副实了，那么就有必要取消其相应的称号，随之带来的是取消其享受的一切优惠政策以及在政绩考核时给予相应的一笔。从而给政府部门带来压力，督促地方政府部门的历史人文环境保护工作。当然，这个指标不应太多，每年可评选最后几名，然后有条件的没有成为历史文化名城、名镇、名村的前几名顶替上来，如此竞争循环。

从思想道德、文化素质角度确保可持续的历史文化遗产保护：

建立与可持续相适应的道德观、价值观，才是实现可持续保护最深厚、最持久的内在动力。我们知道国外的历史文化遗产保护很多时候是市民自己推动的，而且他们也以城市里面能够有各个时期的建筑、各种各样的生活方式、城市古老的生活脉络为荣耀，而我们国家却恰恰相反，大部分人都是向往着高楼大厦，而把历史文化遗产、古老的生活方式视为是落后的表现。很多时候光靠制度强行实施的办法远不如潜移默化的教育的效果来的直接。
因此，从教育入手，从公民的道德培养入手，从公民的文化素质入手才是最为长久之策！！！


参考资料：
1、王  军《城 记》 三联书店    2003。1
2、仇保兴 《中国城镇化－机遇与挑战》 中国建筑工业出版社  2004。5
3、任致远 《21世纪城市规划管理》  东南大学出版社       2000。9
4、方  可《当代北京旧城更新》   中国建筑工业出版社      2000。6
5、俞孔坚《城市景观之路》  中国建筑工业出版社      2004。2
6、J。M利维 《现代城市规划—第五版》 中国人民大学出版社 2003
7、焦怡雪 <英国历史文化遗产保护中的民间团体>  城市规划  2002年第五期
8、建设部《城市紫线管理办法》    自2004年2月1日起施行
9、雷  翔《走向制度化的城市规划决策》 中国建筑工业出版社  2003.6
10、建设部  《城市规划法》