[转贴]：控规和小城镇规划

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  下面是在查控规时发现的一篇争对目前规划弊病的评论，转贴一下，大家看看！

          控规和小城镇规划
作者：仇保兴

作者简介：仇保兴 男，1953年生。现任国家建设部副部长。经济学博士。籍贯浙江省乐清市。1984年至2001年先后担任浙江省乐清县委书记、金华市委书记、杭州市市长，兼任浙江大学管理学院和浙江工业大学经贸管理学院客座教授。著有《华夏文明振兴之路》、《产权制度改革的理论探索及应用》、《地区形象理论及应用》、《金华市城乡一体化发展规划》、《小企业集群研究》、《让权利在阳光下运行》、《人才体制环境——区域经济转型与对策选择》、《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》等著作。




  城市化是当前我国的一个热点问题。2000年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（Stiglitse）曾经说过：影响二十一世纪人类社会进程两件最深刻的事情：第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城市化。①新技术革命对人类社会进程的影响实在是太深刻了，几乎没有人不能体会到新技术革命给我们带来的生活方式和社会进程的变革。但是中国的城市化为什么将影响全人类二十一世纪的社会进程呢？



举一个简单的数字，西方所有发达国家总的劳动力不到4亿，但中国农村的剩余劳动力就超过了4亿，而且每年新增劳动力2000万。在中国高速的城市化进程的三十年时间内，有这么多的剩余劳动力中的80%以上要从农村转移到城市，也就是说总量超过西方劳动力总和的这样一支劳动力大军，要从低生产力水平转移向高生产力水平，这是对人类社会进程的一个巨大促进。正因为如此，斯蒂格利茨认为，中国的城市化不仅决定中国的未来，而且也决定着世界的发展进程。所以，把城市化问题看得如此地尖锐、复杂和紧迫，是不足为奇的。中央领导反复告诫各级党政军的领导同志，中国能不能屹立于世界民族之林、获得一流强国的位置，决定于本世纪的前二十年。而这二十年恰恰就是城市化高速发展的时期，而且这个高速发展期是史无前例、空前绝后的。高速城市化对一个国家、一个民族来说，在历史上只有一次机会，抓住机遇，并以最小的代价获得最大的成功，那就是国家的成功，民族的成功，也是人类的成功。所以，把城市化的问题提到这样一个高度，是有理由、有历史背景的。今天，我与大家讨论的题目就是：我国城镇化高速发展期面临的若干挑战，共分十二个专题：



一、片面的城镇化率决定论导致过度城市化



（一）定义



城市化英文为（urbanization），实际上其前缀urban就是指都市。我国为什么不直接提城市化而提城镇化？说明中央在考虑这个问题时，注意到了城镇发展的均衡性，强调城市、农村、大城镇、小城镇都能协调发展。城镇化的本质，就是就业方式、居住方式、交往方式的一种改变，它涉及到经济、社会、文化等一系列的变革，也就是说人类聚居模式、工作模式和经济模式发生了重大改变，出现了从小农经济过渡到工业经济、从自给自足经济转向开放经济、从技术含量低转向新技术革命等一系列变化。所以，城镇化的内涵是非常复杂的。各个学科对城市化都有自己的定义，这绝不是一件简单的事。人口学家往往把城市化定义为人口的空间转移，即从农村转移到城市的过程。经济学家认为城市化是由分散的农村自然经济转变为集约的城市工商业经济的过程；社会学家认为城市化是人的生活、行为和社会活动由农村转变为城市的过程；地理学家认为城市化是在劳动地域分工条件下农村地区转变为城市地区的过程；生态学家认为城市化是人及其生存环境由农村向城市演化的过程；系统论者认为城市化是物质、能量、信息、废物等输出由农村转向城市的从无序到有序的过程……



（二）城镇化与工业化两种匹配情况



一是城镇化落后于工业化。如东南沿海地区，工业布局分散，村村点火，户户冒烟，乡镇工业发展基本上以村为单位来展开，以至于一些乡村80%的农民甚至全部的农民都已经转成工人，但其身份还是农民。我在温州生活工作了30多年，前年回到温州，就碰到了奇特的现象：温州人外出经商要讲温州话，因为温州商人遍布世界各地，大约有260万温州人常年在外地经商做小老板，温州方言就成了他们商业交往的信用工具之一；回到温州则要讲普通话，因为现在温州各乡镇种地的、宾馆的服务员、出租车司机、菜场卖菜的等都是外地人，所以回到温州不讲普通话是寸步难行，出外经商不讲温州话也是寸步难行。由此可见，东南沿海地区的隐性城市化现象非常严重。



二是城镇化超过工业化。如吉林、内蒙古、黑龙江包括东北、西北一大片地区都是城镇化等于或超过了工业化。因为这些地区有相当一部分人口是在农场、矿山、林区工作。矿山开采虽然属于工矿企业，但是没有细密的专业化分工合作和交易交往，还是一种自给自足的单一经济模式，与其它经济模式发生的联系比较少。农场、林区更谈不上城镇化，因为它的社会交往、居住模式、经济模式、就业模式尚停留在自然经济状态。这实际上就是决定了该地区城镇化超过了工业化。像辽宁阜新市，城市人口有80万，但80万人口中大部分为煤矿工人，现在近25万失业，为解决就业问题，这些失业工人转向了第一产业，一下就退回到农业社会去了。所以，这样的城市本质上只是煤矿工人居住区，而不是真正意义上的商品、文化、信息交流中心的城市。



（三）城镇化对工业化的促进作用



学术界对这一问题论述的比较多。城镇化对工业化的作用，主要有五个方面：（1）产生分工和合作效应。因为只有通过细密的社会分工，才能产生知识积累的高速化。只有分工，才能产生高效率的城市经济，才能建立现代化的工业体系，才能使创新的成本降到最低的程度，才能形成不同产业之间的协同。在古代，只有人口在空间的集聚才会出现分工与合作。（2）第三产业发展的载体。没有城镇，就没有第三产业的发展。第三产业本质上是消费产业，是人类聚居模式改变后所带来的。（3）技术和管理创新之源。现代的重大技术和管理创新往往发生在大城市。因为技术和管理创新需要城市规模、人才的梯队与质量资本来支持。实际上，任何一项现代技术的创新都必须要有一大批人才，要有一定的技术积累。城市是技术人才的集聚地，也就成了新技术的孵化器。（4）基础设施的高效利用。（5）增加需求，刺激消费。城市最大的功能就是消费。没有消费，就没有对工业品的需求。没有消费，就没有经济发展的动力。但是，以上这些功能只有在二、三产业发展与城镇化相匹配时才能实现。所以，城镇化与工业化是互为依附的，工业化推动了城镇化，城镇化要适应工业化，两者不能本末倒置。现在，有的同志片面认为只要推进城镇化就可以拉动工业化，这是错误的。



（四）历史的教训



非洲、拉美等国殖民式城市化导致的过度城市化所带来的教训。拉美国家都曾是西班牙、英国、葡萄牙等国的殖民地。当时，这些强国的城市化程度已相当高，城市的发展水平体现了一个国家的发展实力，所以就在殖民地大肆进行城镇化，建设大城市，把殖民地国家80%的人口迅速集中到城市里来，城市化远远超越了实际的需求。这种按照殖民模式、统治者的意志来进行的城市化，称之为殖民式城市化。这样的城市化并没有带来拉美国家经济的飞速发展。我国经济界专家喜欢用“多国发展模型”来解释城市化与工业化的关系。这个发展模型是由美国学者钱纳里和塞尔比根据拉美等国家在上世纪50—70年代20年间城市化率与GDP的关系变化研究得出的，提出当一个国家的人均GDP达到1000美元，城市化率应该是在63.4%，制造业占国内生产总值的比重为34?7%。按照这一模型，我国的城市化水平相差25个百分点，吉林省相差15—20个百分点。但是，“多国发展模型”基本上忽视了第三产业对城市化的贡献，而且这些作为样本的发展中国家的制造业本身就非常弱，制造业占国内生产总值的比重长时间停留在30%。这些国家的城市化主要靠第三产业来支撑。近来，国内有的研究者也发现，运用钱纳里模型进行比较时，必须对美元进行折算［1美元（1964年）=4.9988（2001年）］，否则将会出现较大的误差。②所以，简单套用这一发展模型会对实际工作带来误导。城市化发展也有其规律，在经济发展水平较低，城市化初期，主要靠制造业来带动城市化，但是到了城市化的中高级阶段，必须以第三产业的发展来带动城市化。城市化阶段越往后，第三产业对城市化贡献也越大，70—80%的就业人口集中在第三产业。多国发展模式的误导在于：一是城市化是靠单纯的工业化来推动，工业化就是制造业，工业化水平提高了，城市化率必然提高了。这实际上是一个错觉，这个错觉也导致了我们误解了我们的城市化。二是只要把城市化率提高了，自然会带动工业化水平的提高。



（五）结论



根据以上分析，我们可以得出这样一些结论：（1）城镇化决不是简单的人口转移；（2）城镇化决不能靠行政手段来推动，它是一个经济发展的自然过程；（3）不能依靠行政的手段，通过撤并城镇或者户籍放开来实行城镇化。如石家庄市实行户籍放开政策，预期增加人口30%，而实际上只增加了5%。（4）城镇化率每提高1个百分点，GDP增加1.5—2个百分点。这是城镇化与工业化相互匹配的结果，而不是人口积聚的简单产物。在城镇化落后于工业化的情况下，推进城镇化可以拉动GDP的增长；如果城镇化已经高于工业化，提高城镇化率就没有这个效应



。



二、大城市摊大饼式发展孕育严重的城市病



（一）成因



现在，全国各地对大城市建设非常热衷，学术界也基本上认为“大城市短缺”是我国城镇化的主要问题。③为什么会出现这样的情景？



一是首位度误区。首位度是指一个国家、地区或一个省的首都或省会城市人口占总人口的比例。如韩国汉城占韩国总人口的25%，    东京圈占全国人口的20%，非洲、拉美小国家首都人口占总人口的比例达到30%，最典型的是智利，其首都圣地亚哥的人口占全国总人口的80%，但该国家经济社会发展还很落后，虽然它的城市化率高达80%，但工业化发展滞后。



二是大城市决定论。认为只有大城市才有规模经济效应，才能推进区域经济发展，这种观点有一定的道理，但不全面。根据城镇体系功能，大城市要成为与国际接轨的跳板，中等城市成为区域发展的龙头，小城市主要是为周边的村庄和集镇服务，各自的功能是不能相互替代的。这一功能排序是市场分工逐渐演进的结果，决不是领导人主观能决定的。事实证明，中小城市也可以进入国际市场，参与全球产业间的分工与合作。



三是城市等级制的推动。我国城市的行政级别和经济社会管理权限是不同的，有县级市、地级市、副省级城市，还有直辖市。沿海发达省份的有些城市从县级市升格为地级市，就是由于城市等级制的推动，导致认为把城市做大就可集体升官，这个动力很强。现在，企业的等级制已经取消，但城市等级制还没有取消。



四是大城市本身的集聚能力。大城市本身的集聚能力非常强，如不予有效控制，其蔓延的可能性可以说是100%。所以，规划调控的难度和强度都集中在大城市。近代城市规划重要功能之一就是控制大城市，引导大城市健康发展。大城市的发展存在极化和扩散两个阶段，在极化阶段，它犹如像海绵一样把周边人才吸收到大城市来，当大城市的势能提高到一定程度后，就会出现扩散效应，那些不适应在大城市发展的产业将向外扩散。目前，除了香港外，我国所有大城市都尚处于极化阶段，如上海每年从浙江吸纳的资金500—600亿元，最近十几年浙江省向上海转移了十多万家企业。所以，大城市先是集聚周边的人财物，这种集聚能力使得城市自身有很强的向外扩张的动力。



五是现行的财政、税收体制的弊端。现行财政、税收体制是分灶吃饭，地盘越大，税收越多，城市政府可用的财政开支就越高。所以，谁都不愿意把自己的城市行政区域边界变小。我在杭州工作时，就通过行政区划调整，将萧山、余杭两个市辖县级市变为城区，城区财政就不再独立了，纳入了杭州市级财政。原来杭州市与萧山、余杭两市之间，    上是父子的关系，财政上是兄弟关系，现在都变成了父子关系。在规划管理上，以前它们作为城市，是独立的执法主体，而现在变成了城区，由市级规划部门统一管理。土地管理更是一本帐。所以，现行的财政、税收体制决定了城市必然要扩张，必然要以大吃小。



（二）问题



城市盲目扩展所带来的问题是什么呢？



一是经济成本提高。变成超级大城市后，城市的运输活动包括基础设施的投入成本就高得出奇。如来北京出差的外地人，一天只能办一件事情，还要看交通阻塞的情况怎么样。在上海这样特大城市，职工上下班每天要花两个小时在公共车上待着，这每天两个小时的累计损失是很大的。在有效劳动时间缩短的情况下，众所周知，每天两个小时意味着什么？



二是资源的利用成本非常高。京津唐地区现在正处于大扩张期，城市水的问题变得更加突出。水资源短缺怎么办？南水北调。花5000亿元巨资，把南方水调出来，南方的生态随之也将受到影响，这将产生一种巨大的不平衡。在南水北调工程开工仪式上，温家宝总理引用了恩格斯一句话“人类每一次改造自然的结果都是受到自然的惩罚”。这句话就隐含着南水北调工程的环境影响，我们要引起重视。



三是生活舒适度的成本。特大型城市并不适于人类的居住。发达国家每一次评选最适宜人类居住的城市，大多是5万、10万人口以下的城市，没有一个特大城市列入适宜人类居住城市。



四是环境成本。城市实际上是把人类活动从空间上凝聚在一点上，所以点的污染是非常大的。一个大城市人口的排污量相当于10个农村人口的排污量。农村人口的排污问题，可以通过大自然的有机循环来解决，而城市人口的排污只有通过人工工程来完成，这个成本是非常高的。重庆市区400万人口在三峡地区，其污染量是库区其余2000万人口污染量总和的几倍，污染治理成本非常高。



五是管理成本。外国人说过一句我们不中听的话：对中国      最大的挑战是管理城市，特别是管理特大城市。因为      是农民的党，是农村包围城市取得胜利的党，而西方城市化有300多年的历史，城市公共设施的提供有5000年的历史，你们的发展进程中没有这些东西。现在面临的主要挑战是管理城市，而不是管理农村，所以城市管理水平能否跟上高速发展的城市化，这是你们不能承受的挑战。



（三）启示



一是伦敦和北京的绿带控制失效。伦敦在上个世纪大规模扩张时，就有人提出用三条绿带对伦敦城市进行隔离，引导城市指状发展，这一思路很好，但最后60%的绿带消失了。北京市在三环和四环之间，原来有200平方公里的绿带，通过绿带把北京分隔成10个组团，但现在只剩下40%不到的绿带，10个组团也变成了一个“大饼”。市委书记刘淇今年初在首都绿化委员会的一次会议上说，北京要在五环以外设绿化隔离带，问题是绿带建设时间不能过长。不然绿带没建设好，地皮却被占完了。要求花两年时间先把200平方公里的绿带建设好，把树种上，力求再次以绿地建设来调控城市的空间形态。所以，以绿带控制来遏制大城市、引导大城市的发展往往是失败的。



二是德国的城镇化模式。这是很值得我们借鉴的。德国只有一个城市是超大城市——柏林，其它都是50万左右人口的城市，全国65%的城镇人口居住在50万人口以下的城市。它是以中小城市为主的城市化模式，但是没有一个人说德国不是经济强国，它是世界上第二大强国，而且其经济和社会发展的持续度和协调度非常好。德国的城市化模式对我国是有启示的：（1）同样是人多地少；（2）同样是历史悠久；（3）同样是大陆性的法律体系。所以德国的城市化模式给出了中小城市仍然可以实现经济发展的佐证。



三是雅典宪章和马丘比丘宪章。1933年，来自世界各地的规划师集中在希腊雅典，对大工业化以后出现的城市环境恶化、污染加剧、疾病蔓延的现象，提出了《雅典宪章》。《雅典宪章》的主要内容，就是按交通、居住、就业和休憩四种功能，对城市实行严格的功能分区。所以，自1933年以后的城市规划学就强调功能分区。但是后来人们发现功能分区肢解了城市的有机组成，导致城市缺乏活力。到了1977年，规划师们在秘鲁的马丘比丘又召开了另一次大会，制定了《马丘比丘宪章》，认为城市各个组成部分是有机联系的，城市应该创造一种综合的、多功能的空间环境，增加人的各类活动交往。所以，《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》的部分内容进行了修改，提出城市规划的动态特征和公众参与规划设计的全过程等等意见。



四是美国的“精明增长”。近10年，美国规划学者提出了“精明增长（Smart growth）”的理论。该理论是针对美国城市化高速发展所带来的都市蔓延，导致经济成本、社会成本、环境成本非常高昂，城市景观非常单调而提出的，认为城市规划建设应该相对地集中，就是密集型的组团，组团与组团之间应该有较开阔的绿地相隔离，一个组团里生活和就业单元应该适当地混合，混合的过程中应该注意到生态平衡和生活的舒适度。“精明增长”现在已成为美国现代城市规划的法则。美国的“精明增长”也是总结了德国、荷兰的经验后提出来的。在某些问题上，过去美国人与我国某些大城市优先发展论学者的观点似乎一样，如城市发展先以摊大饼式扩展，然后再治理，走的是先发展后治理的路子。但摊大饼式扩展所带来的损失和浪费（所有基础设施重新布局）是巨大的，特别是对生态的破坏，有些需要几百年才能恢复，这样的代价太大了。现在美国规划师终于从德国、荷兰的城镇化模式看到，人类应如何与自然和谐相存，借鉴人家的经验，总结了自己错误，就来个“精明增长”，力求结束和避免“愚蠢增长”。



五是城市最佳规模与城市产业特征和城市间的相互作用有关。什么是城市最佳的规模？这是一个难题。城市规模与城市的产业特征关系极大。如德国、英国、意大利一些城市的产业，是高度化的第三产业。像瑞士的日内瓦是个国际城市，人口只有二三十万，洛桑更是个很小的城市，但不能说它没有辐射能力，实际上在某些方面，它们的辐射能力比我们的上海还强。因为它做到了服务的专门化、高度化，所发展的越是高度化、专门化、紧密化的产业，城市之间的互补关系就越紧密。城市的服务功能是互补的。如果该城市与其他城市之间没有互补关系，那它只好自我称“霸”。城市最佳规模受许多因素的影响。在德国、意大利，最佳的城镇规模是20—50万人口，美国是另外一个数字，而在我国则有人提出是100万—200万人口。所以针对不同产业而论，最佳规模是不同的。



根据联合国相关机构提供的数据，全世界从1970—1990年间，小城市人口增长最快（平均达4.2%），特大城市最慢（平均为2.3%），全球65%的城市居民生活在中小城市。④这进一步说明了大中小城市就像森林中的乔木、灌林和草本植物，都占有自己适应的生态位。虽然，大城市和特大城市能为某些企业提供合适的人才、信息、资本等生存发展环境，但仍有许多行业和企业更适宜于在中小城市成长发育。所有规模等级的城市都能得到不同类型企业的青睐和不同类型经济组织的支撑。而且，从市民的实际满足感方面来看，小城市中低工资、低生活费用的工人与大城市地区工资和生活费用比他们高出1—2倍的同行们同等富足。