[讨论]："较大的市"究竟是哪些城市?

安棋儿

省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。
　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。



*-*a
去年法规就有一道"指出下列哪个不属于"较大的市""的题目,本人一惨差一分未能通过!今年可能又会碰到类似题目!



我国市制遭遇十大宪法尴尬

□ 张献勇

　

市制是指国家通过立法和行政手段在城市地区建立行政区划建制，进行城市管理的一种制度[1]。我国1982年宪法作为现行有效的国家根本大法对市制也作了一些规定。但通过对照，我们会发现现实市制存在诸多与宪法规定不尽一致的地方，遭遇了一系列宪法尴尬。

1982年宪法在第三十条关于行政区划的规定中涉及到了市制问题。该条第二款和第三款分别规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”由此可见，宪法中规定的“市”仅包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市。其中，直辖市为省级行政区；较大的市为可以辖区、县的省、县之间的行政区；而（一般的）市则指地位相当于县的市[2]。目前宪法及相关法律中规定的市制存在的问题主要有：

1．直辖市下可否设市？依据宪法规定，直辖市分为区、县。即直辖市之下一级行政区只有区或者县两种形式。但是，作为四个直辖市之一的重庆市现在下辖行政区却包括了永川市、合川市、江津市、南川市等4个市。这种直辖市管市的模式是缺少宪法依据的。另一方面，在其他三个老直辖市中，其所辖的县有的早已达到了目前的县改市标准，但由于没有直辖市下设市的宪法依据，因而只能县改区或继续实行县的建制。既然重庆市可以下设市，那么其他直辖市是否也可以设市？这是一个很难答复的问题：设市缺少宪法依据，而不设市又有区别对待之嫌。

2．直辖市下可否设自治县？宪法给出了否定答案。然而，重庆市却辖有石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县等4个自治县。宪法中未就直辖市下分自治县问题作出规定，很可能是立宪之时仅考虑确认已存在的北京、上海、天津三个直辖市下级行政区设置的状况，而未能预测到新设直辖市时有可能面临的新情况。

3．较大的市下可否设市？与直辖市下设市宪法依据不足问题相同，宪法虽然规定了较大的市可辖区、县，并未规定可以辖市，但伴随着我国市管县体制改革的全面推进以及县改市的浪潮，现在较大的市辖市的情况变得越来越普遍。例如，山东省烟台市除辖4区1县外，还辖有7个市[3]。

4．较大的市下可否设自治县？仅仅注意到较大的市不能管辖市是不够的，因为较大的市管辖自治县同样无宪法依据。宪法规定“直辖市和较大的市分为区、县”，这里的“县”是专指“县”，不能泛指“县”和与其并列的“自治县”，否则，《宪法》中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”和“自治州分为县、自治县、市”就成为一句空话。但是，实践中，较大的市辖自治县的情况同样不鲜见。如河北省承德市即下辖3个区4个县3个自治县。

5．“较大的市”与“设区的市”是否同一概念？宪法在第三十条使用了“较大的市”的概念，而在第九十七条和第一百零二条还使用了“设区的市”这一概念。第九十七条规定，设区的市的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举；第一百零二条规定，设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督。这两个概念的内涵是否一致？如不一致，区别何在？如一致，为何要在同一法律文件中出现两个概念？此外，《中华人民共和国人民法院组织法》第二十三条使用了“省、自治区辖市”的概念：“中级人民法院包括：在省、自治区内按地区设立的中级人民法院，在直辖市内设立的中级人民法院，省、自治区辖市的中级人民法院，自治州中级人民法院”；《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条称作“省辖市”：“地方各级人民检察院分为：省、自治区、直辖市人民检察院，省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院，县、市、自治县和市辖区人民检察院”；《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号）是“地级市”：“设立地级市的标准……”。

6．宪法中“较大的市”与其他宪法性法律中“较大的市”是什么关系？除宪法外，我国宪法性法律中也有关于“较大的市”的规定。如1979年五届人大二次会议通过的《地方组织法》规定，“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的权力机关可以制定地方性法规。宪法中“较大的市”的权力机关并不都享有地方性法规制定权，只有经过国务院批准的“较大的市”才享有，也即宪法中“较大的市”并非都是《地方组织法》中“较大的市”。事实上，国务院先后批准为“较大的市”的只有19个。1984年12月，国务院首次批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆13个城市为较大的市；1988年3月和7月先后又两次批准宁波、邯郸、淄博、苏州、徐州、本溪6个城市为较大的市。其中，1997年重庆市经全国人大批准建置为直辖市。2000年九届人大三次会议通过的《立法法》第六十三条也规定了“较大的市”，并对何为“较大的市”做了明确的界定，即它“是指包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”可见，宪法中所规定的“较大的市”与《地方组织法》《立法法》这些宪法性法律中规定的“较大的市”并非同一概念，造成了法律术语的混乱。

7．市下可否设乡？现行宪法只规定了县、自治县分为乡、民族乡、镇，并没有关于市分为乡、民族乡、镇的规定。但事实上，凡实行县改（一般的）市的地方，都实行了市辖乡的行政区划体制。

8．市辖区下可否设乡？现行宪法上也没有相应的依据。但是，区辖乡在我国同样数量可观。而且，城区辖乡镇，结果会出现一条腿长一条腿短的现象，即对农村是市-市辖区-乡三级建制，而对城区仅成了市-市辖区二级建制[4]。

9．副省级市、副地级市的地位如何？宪法中规定的“市”只包括三种形态：直辖市、较大的市、（一般的）市，三者行政级别分别相当于省、自治州、县。但副省级市、副地级市这些没有宪法根据的市却实际存在。中央机构编制委员会于1994年2月将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、杭州、济南、重庆、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个城市定为副省级市。目前，其他级别的城市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市[5]。
10．可否设立自治市？这个问题在起草1954年宪法时就有人曾提出过[6]，但包括1982年宪法在内的历部宪法中均没有自治市的设置。因此，在中国20世纪90年代的城市化运动中，民族自治地方的城市化进程遇到了法律上的两难选择：要建市就得放弃自治，要自治就不能设市。这大大影响了民族地区的社会发展进程[7]。

我国1982年宪法序言明确规定，本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国市制遭遇的一系列宪法尴尬，影响了宪法的根本法地位，损害了宪法尊严。关注和研究这一现实问题，是提高执政党依法执政能力的迫切需要。

注释：

[1]戴均良：《中国市制》，中国地图出版社2000年版，第1页。

[2]为了叙述方便，下文中如无限定，所说的市均指直辖市和较大的市之外的（一般的）市。

[3]为避免与宪法规定直接冲突，实践中对较大的市下设市采取变通的办法：对于不隶属于自治州和地区的县级市，国务院的批复为由省（自治区）直辖；省（自治区）人民政府在转发国务院批复的通知时，一般改为由地级市代表省（自治区）人民政府管辖县级市。但这种地级市“代管”县级市的实施形式，不仅改变了县级市的隶属关系，也超出了省（自治区）的行政权限，是不得已而为之的临时措施。但从实质上看，这是一种违宪行政区划体制。

[4]宫桂芝：《我国行政区划现状及改革构想》，载《    学研究》2000年第2期。

[5]参见钟朋荣：《寻找中国人的致富之路》，载文林等主编：《中国新一代思想家自白》，九洲图书出版社1998年版，第438页。

[6]当时李维汉提出：“自治州以下还有市，有没有自治市？”见韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第253页。

[7]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第466～467页。


（作者单位：中国人民大学法学院）
[/COLOR]
较大的市:1984年12月，国务院首次批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆13个城市为较大的市；1988年3月和7月先后又两次批准宁波、邯郸、淄博、苏州、徐州、本溪6个城市为较大的市。其中，1997年重庆市经全国人大批准建置为直辖市。[/COLOR]