[讨论]：统筹城乡发展，城市必须主动补偿农村

my198442

如所周知，中国现代化采取的是城乡二元现代化战略，即在保持农村稳定的同时，把国家所有资源，包括人财物力，主要用于城市的现代化建设。从近现代中国历史来看，这一战略选择具有不容置疑的合理性，因为中国的现代化最现实的目的，就是用最快的速度、最短的时间，创造一个足以捍卫国家主权、民族独立的物质TRANBBS技术条件。实际上，发展中国家搞现代化，也只能走这样一条道路。通过全中国人民几十年的共同奋斗，优先发展城市现代化的战略已经使我国初步达到了既定的现代化战略目标，奠定了我国跻身世界大国和先进民族之林的初步的物质技术基础。
由于实行城市优先现代化战略，中国城市得到了非常快速的发展，成了中国现代化的窗口和形象。中小城市迅速增加，所有的城市都迅速扩张，城市化水平迅速提高，特别是上世纪90年代以后，城市化水平从1990年的18.96%提高到2003年的37%。这是一个由钢筋混凝土唱主旋律的狂飙突进的历史时期，鳞次栉比的高楼大厦以前所未有的速度出现在中国大地上，走进中国每一个大中城市，乃至许多小城市、小城镇，人们都会为几乎是突然冒出来的楼群、不断延伸的宽阔街道及高等级公路感到惊奇和震撼。
而在中国农村，虽然城市现代化建设资金在相当长的时间里是由农业经济的积累提供的、用工农产品的剪刀差从农村“巧取豪夺”来的，但最广大的农村地区从物质技术到精神生活以及整个生活方式仍然远离现代化，现代化更多的只是把许多副产品、副作用如污染物（物质的和精神的都有）带到了农村。
从我国人均GDP 的数量看，国家统计局称2003年我国人均GDP将超过1000美元（人民网2003年12月24日），以笔者的估计，这1000美元应该绝大多数来自城市，农村所占比例很小（关于农村地区人均GDP的数字通常是不被提供的，比如说，在网上可以搜索到相当多地方政府的工作报告，其中涉及的统计数字多为当地GDP总量或人均量的增长率，而几乎不提及当地农村地区人均GDP数，不是因为这个数字需要保密，而是实在不值得夸耀）。据新华网2003年9月30 日报道，我国只有11个省市的人均GDP超过了1000美元，而在占我国国土面积超过74%的20个省市区，人均GDP少于1000美元，其中有13个省市区的人均GDP在600多美元以下，贵州省只有350美元。这些省市区的城市都不够发达，如果再把它们的农村地区人均GDP单独统计，一定还要低许多。
从人均收入来看，城乡差距悬殊也很大。据2003年12月29日 《中国青年报》报道，近年来城乡收入在进一步扩大，1994年城乡收入差距为2•9∶1，2002年达到3•1∶1，2003年估计将增至3•5∶1。按照农业部部长杜青林的说法，实际差距还要大，地区发展也不平衡，东部沿海地区经济发达地区农民人均收入和西部贫困的省份相比较，大约是4：1。
这种差距不是偶然的，它是农村在经济体制、基础设施、生产技术、资金投入、经营方式、劳动者素质等等方面远远落后于城市的必然反映。比如，作为农村最重要生产资料的土地，由土地承包制度所固定而不能进入市场进行整合；作为生产力最活跃因素的农民，因为以土地为其生存保障，加上一个阻隔城乡的户籍制度，而被拴在土地上难以自由流动，因而市场无法像城市那样发挥在资源配置中的基础性作用。从一定意义上说，中国农村经济在一些基本的制度方面仍然是计划经济，城市则早已经是相对较为发达的市场经济。
农村的落后当然不止在经济方面。在政权机构里，如党的领导机关、政府机关、司法机关，通常是没有农民身份的人存在的。在立法机关，以第十届全国人民代表大会代表的名额为例，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口则每24万人选代表1人。广东省第十届省人大代表名额，是按农村人口20万分之一、城市人口6万分之一的比例来确定的。即使在没有实际权力的    协商会议里，也没有农民界别，农民也没有自己的社会团体。由于现代化的领导机关设在城市，久而久之，政策制定者也只剩下了与自身利益相关的立场。
至于在文化上，城市更具有农村所无法比拟的强大优势：最好的图书馆、电影院、体育场、现代医疗卫生资源以及与现代生活方式相关的公共设施，所有的大学，都在城市里，中专学校也在城市里，农村只有少量条件简陋、师资落后的“薄弱”中学，连小学也是如此。而且，城市的教育、卫生和文化事业是政府投资的，在农村长期以来主要是农民自己花钱办的。虽然我国的大部分人口在农村，但农村公共医疗卫生资源量少质低，与城市无法同日而语。最严重的是，城市通过户籍制度以及各种    、经济、文化优势，把农村的人才几乎全部吸收到了城市，到改革开放时代，城市把农村大量稍有一点文化的年轻力壮的劳动力也吸引走了，只给农村留下了一些“老弱病残”和少数比较保守的农民。相对而言，中国农民在文化上，在思想观念上确实落后于城市居民，以致于城市里一些人把“农民”作为骂人的话，用来指称思想方法、生活方式和文化水平落后的人。
城乡二元现代化战略虽然是一个有效的战略，但它本身就是一个权宜之计、是一种不得已而为之的短期行为。实际上，当我国进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设新阶段的今天，中国的现代化所要“化”，虽然仍有众多方面，但主要对象、重点、难点已经集中在农村，城乡二元现代化战略带来的城乡二元经济结构是现代化建设必须打掉的障碍，统筹城乡发展已经成为完善社会主义市场经济体制的目标和任务。
在开始按照统筹城乡发展的要求实施全面建设小康社会的“全面现代化战略”的时候，    上处于强势、经济文化上处于优势的城市，必须主动地、实实在在地给予农村以补偿，统筹城乡发展才能成为现实。过去不管是政府官员还是学者，一谈到农村发展问题，总是强调政府或城市要“支持、帮助”农村，带有一种恩赐的、迫不得已的含义，其实，确切的说法应该是“补偿”，因为过去城市政府采取强硬的、不平等、不公正的手段剥夺农村资源和农民利益，现在是到了给农村补偿的时候了！
片面的城市现代化战略给城市本身也造成了许多问题
所谓片面的城市现代化，就是孤立地、片面地经营城墙里边的这个“小”城市，也就是由户籍制度所划定的城市地区，而看不到城墙之外的农村地区，尽管那些农村地区是在以城市为中心的区域经济圈之内，更在城市的行政区划范围之内。这样的城市现代化在取得了巨大成就的同时，也造成了许多问题。
——片面的城市现代化加剧了城乡发展的不协调，相当程度上阻碍了现代化建设的进一步推进。城乡分割的现代化战略导致的城乡发展的不协调和城乡经济社会发展的差距，已经成为我国现代化建设进一步发展的严重障碍。孤立、片面的城市现代化，使城市发展缺乏宏观的战略性的TRANBBS规划，不仅主观上不去主动发挥城市应有的辐射和带动周边农村发展的作用，反而通过一系列制度安排在阻碍城乡协调发展，不仅不考虑农村是否发展，反而设置种种障碍阻碍农村和农民的发展。许多城市领导者缺乏城乡发展的互动意识，结果是城市的工业化、市场化快速发展，但农村市场却难以开拓，导致城市经济的发展缺乏应有的动力和后劲。城市现代化的单兵独进，造成城乡差距不断扩大，带来了许多社会问题。在许多具体环节上，近一些年来，许多城市地区常常不顾甚至不惜牺牲周边农村地区农民的利益，比如，一些城市立足城市自身来“经营城市”，向周边农村地区的农民征用土地，由于体现城乡二元经济结构的一些制度安排，城市政府只要了农民的土地，而不顾农民的利益，造成了大量农民无地无业无保障，给社会带来了不稳定因素。一些城市过多地建设“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”，虽然对城市内部的发展、对提高城市居民的生活水平是有益的，但却进一步凸显了城乡差别，加剧了城乡之间的矛盾和不协调，造成了我国现代化进一步推进的障碍。
——由于我国城市普遍存在着向内发展的取向，相当程度上也使我国许多城市建设质量不高。在城乡二元经济结构的规定和限制下，城市的领导者在制定经济社会发展规划的时候，形成了一种向内发展的封闭取向，非常不利于城市自身的发展。在城市内部的规划和建设中，中国的城市规划者们似乎有一个共同的爱好，就是以城市的某一点为中心划圆，TRANBBS设计出一轮一轮的环线来。不知道中国还有多少城市没有环线，反正能修的已经都修了，连武汉这样的城市还在武昌假想了一个中心地带，修起了环线。率先垂范的北京都已经修到了六环。而作为划圆的中心点的，基本上是城市的政权机关，人民群众的房子众星捧月般地环围绕着领导的办公楼，规划者好像非要以此来呼应和体现中国    和社会的金字塔式结构似的，真应该把阿凡提和他的毛驴请来，告诉我们的城市规划者，世界的中心究竟在哪里！在一些城市，这样的做法使城市聚集人口、造成市场发展规模的优势，反而变成了人口过度密集的劣势，使城市居民在TRANBBS交通拥堵、污染严重、能源供应不足、生活成本居高不下之中生活质量难以提高。如果城市规划者不设定并过度建设城市中心区，而致力于消除城市和乡村的区别，努力推动城市向外发展，那么，城市化不仅将更加有利于农村的发展，也将不断提高我国城市建设的水平和质量。
以片面发展城市而不是以统筹城乡发展为出发点的现代化战略，已经不适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求。全面建设小康社会战略目标的提出，标志着我国原有的城乡分隔、优先发展城市的二元现代化建设战略已经发生根本转变，而全面建设现代化的新战略已经形成。中共十六大报告从经济、    、文化和社会发展各个方面系统地阐述了全面的新的现代化战略，可以说，“全面”一词正是针对过去实践中的“片面”而言的，不仅是针对其他意义上的“片面”，而且特别是针对偏重城市、忽略农村的“片面”的，报告特别强调要“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。而忽视农村、片面发展城市的现代化战略是与全面建设小康社会的战略目标是格格不入的。——中共十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制的目标，开头一句就是“按照统筹城乡发展……的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，”如果我们仍然孤立地、片面地发展城市，那么，市场怎么发挥作用？又怎么统筹城乡发展？而没有统筹城乡发展，也就谈不上“统筹区域发展”，“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础，而“统筹经济社会发展”也不应当仅仅在城市“统筹”。完善社会主义市场经济体制的主要任务中有“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”这一条，要“逐步改变城乡二元经济结构”，就必须彻底改变片面发展城市的旧观念，在城市化进程中把解决农民利益问题放在突出位置，把打破城乡二元结构、统筹城乡发展作为城市建设的根本出发点和归宿。
城市必须主动为农村发展服务
第一，应当按照十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求制定城市发展规划。
按照统筹城乡发展的要求制定城市规划，科学地谋划本地区以及周边地区生产力布局，协调本地区与全国、乃至全世界的生产力布局，不仅可以创造良好的区域发展环境，促进区域协调发展，构筑良好的城市发展环境，提高城市综合竞争力，也有助于创造良好的人居环境，提高本地区及周边地区人民群众的生活质量，实现经济社会发展的根本目标。
主动地为农村发展服务，应该成为制定城市发展规划的基本和根本的出发点。据2003年8月7日千龙网报道，上海市有关领导在阐述上海城市精神时指出，海纳百川，是上海历史与现实最鲜明的特征；服务全国，是上海的责任，也是上海加快发展的必然要求。可以说，这样的观念才是城市政府领导者应当牢固树立的：城市不仅要鼓励和吸引本城市以外的人来为城市发展服务，还应当主动出击，自觉地为本城市以外的人和地区特别是对城市周边区域经济圈、至少是城市行政区划内的农村地区提供服务，以此作为自身发展的条件，这不仅是以"三个代表"为执政理念的政府的责任，而且也是城市自身发展的迫切需要。
在现阶段，以统筹城乡发展为根本出发点的城市发展规划，必须矫正过去的狭隘的片面的发展方向，确立新的统筹和协调城乡发展的发展方向，使城市真正成为农村发展的助力和动力。城市自诞生起就是市场，在现代化建设提供越来越优越的交通、通讯、能源供应等条件的今天，城市应该越来越成为统筹城乡发展、统筹区域经济发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的市场，成为市场在“五个统筹”特别是城乡协调发展过程中充分发挥基础性作用的桥梁。在城市现代化建设已经取得了很大进展的今天，只要城市的政府立足于统筹城乡发展、打破城乡二元结构的分割，科学制定和推动城乡协调发展的规划，改变只重视城市的经济建设乃至社会发展的状况，不仅努力推动城市市场的进一步发展，同时积极开启农村市场，把农村市场的启动作为城市发展的新动力，不断以城市带动农村发展、以农村市场的开拓推进城市的发展，那么，城市和农村就可以在相互促进中共同发展。据报道，浙江省绍兴县从把农村列入规划范围入手，开始打破城乡二元结构，进行城乡统筹，提出在做全县经济社会发展规划时，“就是要统一考虑城市乡村，把1130平方公里县行政区域面积内的每一寸土地都规划进来！”（《人民日报》 2003年12月4日）这样的做法，不仅是把现代化真正“化”到农村，也将使城市的现代化建设推进到了一个新阶段。
第二，城市要加强接纳进城农民的基础设施建设和软环境建设。
上海把“海纳百川”解释为自己城市的鲜明特征，实际上，“纳”高级人才、企业家容易，能不能“纳”农民就难说了；也许城里的政府可以那么说，但要全城上下都真正拥有容纳农民的“海量”也是很难说的。由于户籍制度把城市和乡村分割成了两个几乎完全不同的社会，乡下人和城里人成了两个不同的“阶级”，因为社会地位不同、利益不同、生活方式不同、思想感情不同、语言不同，所以难免相互有一些隔阂。虽然城市是包括城里人和乡下人在内的全体人民的城市，但没有城市户口，你就不是城里人、而是乡下人，在一些城里人看来，城里人怎么可以为乡下人服务呢？乡下人才是为城里人服务的人，而且，第一，你应当守城里的规矩，不要给城里人添乱；第二，好好为咱城里人服务；第三，没什么事儿的话，你就别在这儿呆着，你还是回你自个儿的家吧。在这样的环境里要实现“城乡统筹发展”，政府必须采取必要的措施加以引导和推动。
现阶段迫切需要做的主要应当是在改革户籍制度的基础上，为农民进城打工提供服务。比如说，城市可以在政府政策指导下，为进城务工农民开发建设廉租公寓，为农民提供条件适当的住处和良好的服务；为进城务工农民提供与城市职工同等的社会保障，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等；为进城务工农民子女的教育提供便利，等等，为使“农民”的身份逐步消失，成为与所谓的“城里人”完全平等的人，最终彻底消除“城里人”和“乡下人”之分。
第三，在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下，城市的政府应当把逐步加强城市以外农村地区基础设施建设作为城市自身发展的任务来完成。
从最近一些年我国城市经济社会发展的经验来看，我国大多数城市之所以形成了巨大的消费需求，就是因为城市政府为居民提供了较为现代化的基础设施，同时为居民对住宅等消费品提供了制度上的可能性，从而造成形成初步现代化的生活方式的条件，因而即使大多数居民并不具备很强的消费能力，却也在逐步改善居住等方面条件的过程中极大地拉动了内需，带动了整个经济的快速发展。那么，如果城市的政府逐步在农村地区建设起为城市生活方式所需要的交通、通讯、能源供应、公共卫生等等方面的基础设施，造成农村地区对城市生活消费方式的需求，农村市场也应该能够得到逐步开拓。实际上前几年农村电网改造工程，正是这样带来广大农村地区对家用电器的强大消费需求的。而养成农村居民的消费需求并逐步培养他们的消费能力，这对城市经济发展实在是梦寐以求的事情。
第四，城市对农村发展的规划和推动，最重要的应当是帮助农村地区建立城乡统一的社会保障制度，造成农村资源优化配置的基本条件。
现阶段我国农村实行土地承包制度，以土地作为农民的社会保障，这就使土地作为经济资源无法流动和优化组合，也使农民作为人力资源难以自由流动，最终使农民不可能普遍地积累起经济发展的资金，形成农村地区经济快速发展壮大的条件。实际上，城市政府只有在帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。
按照笔者的研究，在现阶段我国城市化建设中已经出现了加快推进农村社会保障制度建设的一个十分难得的机遇：当城市向周边农村地区扩张，就必须征用农民土地，而征用农民土地就必须给农民补偿，在实践中，比较普遍的做法正是“以承包地换保障”！
以浙江嘉兴为例，1998年出台了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，即以“土地换社保”为基本内容。在土地被征用以后，失地农民“农转非”，并进入社会养老保险体系，按月领取养老金，通过这一办法，失地农民的基本生活将得到长期保障。这个办法对于达到退休年龄的被征地人员，一次性交纳15年养老保险，次月开始发放养老金；对男45－60周岁，女35－50周岁的被征地人员，为其一次性交纳15年养老保险，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发给生活补助和医疗包干费每人160元；对男16－45周岁，女16－35周岁的被征地人员，有自谋职业加养老保险和自主择业这两种方式供选择。嘉兴市失地农民的社会保障资金主要由政府统筹解决。据报道，截止到2002年，这个市已经支付退休养老金534万元，共有6212人拿到了这笔款项。
设立失地农民社会保障基金是各国对失地农民所做的通行做法。在西方发达国家，社会保险首先是为那些离开了土地、来到城市从事雇佣劳动的人设立的，保险范围、保险项目、待遇标准也是随着经济的不断发展而逐步健全和完善起来的。西方发达国家在消灭了城乡差别之后，为了保持农业的合理结构和农民的生活保障，逐步为农民设立了与城市雇员基本完全相同的社会保障项目，使农民能够象雇员一样获得全面的社会保障的保护。在我国，要解决失地农民的社会保障问题，在东部一些发达地区依靠政府的力量是可能的，依靠集体经济组织的力量，在内地不少城市的近郊区也是有条件的。当然，如果要政府像西方国家的政府那样拨出资金普遍地解决农民的社会保障，在现阶段是不现实的。但是，以笔者之见，如果国家愿意做，眼前就有一个建立农民社会保障基金的一个良机。
我国现行《土地管理法》规定，因城市建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后用市场价格出让。据专家测算，我们自改革以来通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了2万个亿（2003年12月25日《新闻周刊》）。现阶段多数城市是用这个办法来“经营城市”，把土地转让取得的巨额资金主要用于城市基础设施建设，在不少地方还造就了一些百万、千万甚至亿万富翁，也导致了不少政府官员的腐败。而这个级差地租，从中国农民对现代化建设所作的贡献来看，从中国农民几十年默默奉献的历史看，把它切出较大部分来用于建立农民社会保障基金（现阶段应该主要是养老保险基金），是完全合情合理的。而且，如果国家打算把这笔资金用来解决农民社会保障问题，就必须有长远和全局的眼光，立足于解决所有农民的社会保障问题，即使现阶段只能让因为土地被征用而需要立即解决社会保障问题的城近郊区农民先受益，也必须准备让全体农民都来分享。
以“三个代表”为执政理念的政府如果决心采取这样的措施，努力建立农村社会保障基金，那么，在城市化从37%提升到65%的历史进程中，国家可以不断地向农村社会保障基金中注入资金，那么，替代土地的生活保障功能的农村社会保障制度就可以建立和巩固起来了。而一旦把现阶段对农民的社会保障从农民的土地制度中分解出来，恢复土地单一的经济功能，造成土地自由流转的必要条件，那么，对中国农村的生产关系将是一次非常彻底的革命性变革，对于解决中国的“三农问题”、解放和发展农村生产力、实现全面建设小康社会的战略目标具有极为重大的意义。

yhw332119

提高征地补偿,确定土地权属,才是解决地方政府剥夺农民的根本途径!!!

my198442

是啊,我也同意这个观点啊....